II SA/Gl 894/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA (del.) Ewa Janowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008r. sprawy ze skargi S.G. i W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 art. 60 ust. 1 art. 61 ust. 1-5 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Prezydent Miasta Z. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego, na działce nr [...] (k.m. [...] obręb Z.), położonej w Z. przy ulicy [...]. Decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku złożonego [...]r. przez J. D.. Część integralną decyzji stanowiły załączniki: nr 1) graficzny przedstawiający linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie oraz załącznik nr 2) – analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dokonana, w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1598). W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie i przebudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy, w drodze decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając, iż: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren działki uzyskał zgodę na przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania, które obowiązywały do 31 grudnia 2003r., 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dodając, iż planowana inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, pozbawienia możliwości korzystania z infrastruktury technicznej, pozbawienia dopływu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz uciążliwości powodowanych przez hałas lub inne zakłócenia dla sąsiedniej zabudowy. Dalej wskazano, że dokonano pozytywnego uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi – Wydziałem Gospodarki Miejskiej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Z. W toku postępowania administracyjnego zaistniał spór pomiędzy wnioskodawcą a właścicielami sąsiedniej nieruchomości, małżonkami S. i W. G., którzy wnieśli zastrzeżenia dotyczące projektowanego budynku garażowo-gospodarczego, sprzeciwiając się zaproponowanej lokalizacji, w związku z ulatnianiem się spalin podczas wjazdu i wyjazdu z garażu. Wnioskodawca, w piśmie z dnia [...]r. argumentował, że proponowana przez niego lokalizacja zapewnia najkrótszą i najprostszą drogę manewrową do projektowanego budynku. W kontekście zgłoszonych uwag, organ I instancji podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga czy projektowane zamierzenie inwestycyjne jest w świetle obowiązujących przepisów możliwe. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała możliwość ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego budynku, zważywszy że zabudowa garażowo-gospodarcza jest podstawowym uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej. Natomiast autor projektu budowlanego musi uwzględniać wszystkie warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy budowlane, w tym normatywy projektowania obiektów budowlanych budownictwa powszechnego. Na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy organ nie może zakładać, że obiekt będzie zaprojektowany wbrew przepisom. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie stanowi także podstawy do rozpoczęcia inwestycji, a jedynie uprawnia inwestora do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dodając, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został opracowany zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez mgr inż. arch. A. N-K., wpisaną na listę członków [...] Izby Architektów (numer [...]). Od wskazanej decyzji odwołanie wnieśli małż. S. i W. G., którzy nie wyrażają zgody na realizację planowanej inwestycji w granicy z ich nieruchomością z uwagi na uciążliwości związane z hałasem i zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby pochodzącymi z samochodu inwestora. Organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z dnia [...]r., nr [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zważono, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym decyzja Prezydenta Miasta Z. jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i wniesione odwołanie nie może skutkować jej uchyleniem bądź zmianą. Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. art. 59 ust.1, zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia warunków zabudowy. Z kolei art. 61 ust. 1 ww ustawy stanowi, że ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia powołanych w przepisie warunków. Przy czym w przepisie pkt 1 ust. 1 art. 61, zacytowanym przez organ I instancji, określono, kiedy ustalenie warunków zabudowy jest możliwe. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzona przez Prezydenta Miasta analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wnioskowanych warunków zabudowy wykazała, że teren przeznaczony pod inwestycję położony jest na obszarze, gdzie zlokalizowana jest zabudowa pozwalająca na ustalenie warunków zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. przywołanego w decyzji organu I instancji, bowiem na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej istnieje zabudowa mieszkaniowa, której uzupełnieniem są budynki garażowe, gospodarcze i gospodarczo-garażowe pozwalające na określenie wymagań dla planowanej zabudowy. W zaskarżonej decyzji podkreślono, że organ administracji publicznej orzekający w sprawie, związany jest wnioskiem inwestora o ustalenie wskazanych przez niego warunków i do tego wniosku powinien odnieść się pozytywnie lub negatywnie w zależności od dokonanych ustaleń. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, wskazane w decyzji pierwszoinstancyjnej wymagania, jakie winien spełnić inwestor i projektant dostatecznie chronią interes odwołujących, jako właścicieli działki sąsiedniej. Organ odwoławczy zaprezentował pogląd, powołując się na liczne wyroki wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, iż stwierdzenie przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, w przypadku ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, negatywnego stanowiska, co do tejże decyzji, z uwagi na ewentualną możliwość naruszenia jego praw jest na tym etapie postępowania przedwczesne. Wynika to z faktu, że decyzje lokalizacyjne mają charakter opiniodawczy, dotyczący zagwarantowania ładu przestrzennego, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W postępowaniu tym nie ma zatem podstaw prawnych do badania kwestii zgodności projektowanej inwestycji z warunkami techniczno-budowlanymi, gdyż ocena spełnienia wymogów prawa budowlanego należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej. W skardze do Sądu S. i W. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 59 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podnieśli, że usytuowanie planowanej inwestycji – budowa garażu, w granicy działki stanowi naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz zasad współżycia społecznego. Wskazali, co jest ich zdaniem niesporne w sprawie, że planowany budynek powstanie w bardzo bliskim sąsiedztwie budynku skarżących, powodując ustalenie drogi dojazdowej do garażu wzdłuż części budynku stanowiącej taras skarżących, uniemożliwiając tym samym korzystanie z niego. Taras ten jest dla skarżących miejscem szczególnie ważnym z uwagi na stan zdrowia skarżącego –W. G. (choroba [...]), która postępuje tak szybko, że zachodzi uzasadniona obawa braku jego możliwości wyjścia z domu. Wskazali, że istnieje możliwość mniej uciążliwej lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego J. D., to jest równolegle z ich garażem. Wyrazili obawę iż wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie będą mogli bronić swych praw w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę w świetle przepisów prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Odnotować również przyjdzie, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powołanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały zgodnie z przepisami prawa. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie została poddana zaskarżona decyzja a także utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Z. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...], k.m. [...], obręb Z., przy ulicy [...]. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przede wszystkim należy podnieść, że w świetle art. 59 powołanej wyżej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy terenu wydaje się w przypadku "zmiany zagospodarowania terenu", ale tylko w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. W pojęciu tym mieści się m.in. budowa nowego obiektu, czy przebudowa istniejącego. Oznacza to, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinni wnieść inwestorzy zamierzający doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego, lub jego części albo przeprowadzić roboty budowlane, albo przeprowadzić roboty budowlane nawet, gdy nie wymagają pozwolenia na budowę. Godzi się zauważyć, iż wolą ustawodawcy było niejako zastąpienie ustaleń tego planu, poprzez ustalenia zawarte w takiej decyzji, której wydanie musi poprzedzać przeprowadzenie stosownej analizy. Dopiero tak dokonane ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W myśl art. 54 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) właściwy do wydania warunków zabudowy organ zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy funkcji i oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przygotowanie takiej analizy poprzedza opracowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy, przy czym sporządzenie projektu powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 przywołanej ustawy). Art. 61 ust.1 pkt 1 powołanej ustawy wskazuje jeden z pięciu warunków, które muszą być spełnione łącznie, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten stanowi, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest to normatywne ujęcie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie. Zgodnie z tą zasadą zmiana w zagospodarowaniu terenu jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że rozpatrując wniosek J. D. dotyczący inwestycji, która jak wynika z akt sprawy zlokalizowana miałaby być na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygające w sprawie organy uwzględniły wymogi przewidziane w przytoczonych powyżej przepisach. W trakcie postępowania przed organem I instancji sporządzono bowiem analizę funkcji i cech zabudowy, wyznaczając stosowny obszar analizowany. Do analizy przyjęto obszar w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż [...] metrów. W wyniku analizy ustalono, iż zamierzenie budowy garażu jest kontynuacją sposobu użytkowania obiektów w analizowanym obszarze W konsekwencji, architekt o uprawnieniach budowlanych, mgr inż. arch. A. N-K. sporządziła projekt decyzji, a wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy. Określa ono bowiem warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także warunki w zakresie ochrony interesu osób trzecich. Organ I instancji podkreślił w tej mierze, iż inwestycja nie może naruszać występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zwłaszcza nie może pozbawić dostępu do drogi publicznej, pozbawić możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, pozbawić dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powodować uciążliwości związanych z zanieczyszczeniem powietrza, wody oraz gleby. W kontekście zarzutów skargi zauważyć warto, że zamierzenie inwestycyjne, które inwestor zamierza zrealizować, to garaż. Działka, na której garaż ten ma być zrealizowany, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym inwestor zamieszkuje. Nie sposób przyjąć, że działka ta spełniała wymogi, by być zabudowana budynkiem mieszkalnym, a nie spełnia wymogów, by można było na jej terenie zbudować obiekt uzupełniający dotychczasową zabudowę, jakim jest garaż. Powtórzyć przyjdzie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione pozostałe przesłanki wymienione w art. 61 ust.1 ustawy stanowiące podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wymóg zaś łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że bezzasadny jest, zdaniem Sądu, zarzut niezgodności wydanej decyzji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Nie można mówić, na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, o niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi, gdyż zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Wymieniony wyżej przepis określa procedurę uzyskania takiej zgody oraz przesłanki jej uzyskania. Z art. 9 ust. 3-4 powołanego przepisu wynika, iż właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Wydanie takiego postanowienia możliwe jest wyłącznie w toku postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne jest wydanie tego rodzaju postanowienia w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana jest po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Organ wydający decyzję nie jest w stanie przewidzieć, czy na etapie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę inwestor uzyska lub nie uzyska zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskuje ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, iż otrzyma on pozwolenie na budowę konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy zastępuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i to w tej decyzji określane są ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki, natomiast kwestia usytuowania obiektu ostatecznie rozstrzygana jest w pozwoleniu na budowę. Podnoszenie przez skarżących w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie warunków zabudowy terenu, zarzutów związanych z usytuowaniem obiektu na działce inwestora, w tym wskazywanie miejsca, w którym garaż na tej działce miałby być zbudowany, jest w tej sytuacji bezprzedmiotowe. Nie znajdując, zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.