II SA/Gl 895/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2020 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia "Dobry Start" uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. nr. [...] Prezydent Miasta M. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie § 10 ust. 5 oraz § 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu "Dobry Start" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1061 - dalej rozporządzenie) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej k.p.a.), uznał za nienależnie pobrane świadczenie Dobry Start, przyznane B. K. na rok szkolny 2018/2019 na podstawie wniosku z dnia [...] r. w kwocie 600 zł oraz zobowiązał B. K. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, które zostało wypłacane w dniu [...] r. w wysokości 600 zł. W uzasadnieniu podano, że świadczenie wypłaca się temu, który pierwszy złożył wniosek. Jak ustalono, przedmiotowe świadczenie na rzecz dzieci S. K. oraz N. K., które pozostają pod faktyczna opieką zarówno matki, jak i ojca, wypłacone zostało na wniosek ich matki B. K., podczas gdy to ich ojciec złożył wniosek jako pierwszy. Odwołanie od całości decyzji złożyła w ustawowym terminie B. K., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła w złożonym odwołaniu m. in. to, że organ I instancji pominął fakt, iż T. K. posiada ograniczoną władzę rodzicielską, jak również, że był zobowiązany do opuszczenia domu z powodu używania przemocy w rodzinie. Strona zaznaczyła nadto, że faktycznie opiekuje się dziećmi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w sprawie zachodzą przesłanki do uznania świadczenia Dobry Start za świadczenie nienależnie pobrane. Zostało ono wypłacone odwołującej się mimo braku prawa, z uwagi na to, że ojciec dzieci, jako pierwszy złożył wniosek i przedmiotowe świadczenie otrzymał. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła B. K., zaskarżając ją w całości i wnosząc o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...]r., a także decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła, że decyzja została wydana: 1) z naruszeniem art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnieniu kwestii, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dziećmi, gdyż z orzeczenia organu I instancji skarżąca wnioskuje, iż pominięto fakt posiadania przez nią statusu rodzica i opiekuna prawnego nad małoletnimi, co wynika z wyroku Sądu Okręgowego w K. [...], a na podstawie § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. świadczenie przysługuje w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka temu, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem; 2) z naruszeniem art. 8 k.p.a przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności niewyjaśnianie przesłanek, na których organ wydający zaskarżoną decyzję oparł swe stanowisko, iż ojciec dzieci - T. K. uczestniczy w sprawowaniu opieki nad nimi, podczas gdy zaznaczyć należy, że postanowieniem z dnia [...] r. Sądu Rejonowego w M., sygn. akt [...], została mu ograniczona władza rodzicielska, a ponadto został on zobowiązany do opuszczenia domu w M. z powodu używania przemocy w rodzinie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w M., sygn. [...]; 3) z naruszeniem art. 7 k.p.a., polegającym na dowolnej ocenie materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu wiarygodności decyzji przedłożonych przez B. K., pomimo iż dokumenty te mają moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nich stwierdzonych (należy do nich między innymi pismo MOPS w M. z dnia [...] r., które to pismo potwierdziło, iż faktycznie dziećmi opiekuje się B. K.); 4) z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji na sporządzeniu niewyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym SKO opiera się przede wszystkim na tym, iż ojciec S. i N. K. pierwszy złożył wniosek o przyznanie świadczenia Dobry Start, w konsekwencji czego organ I instancji stwierdził, że współuczestniczy on w sprawowaniu opieki nad dziećmi, podczas gdy nie jest główny argument, który powinien zaważyć na decyzji o przynależności świadczenia, a nadto nie został wzięty pod uwagę fakt, iż T. K. nie sprawuje opieki nad małoletnimi dziećmi, tylko czyni to B. K., co wynika z dokumentów załączonych do skargi, że zasiłek rodzinny pobiera B. K.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie w przypadku nieuzupełnienia braku formalnego skargi w postaci braku podpisu skarżącej, a w przypadku jego uzupełnienia – o oddalenie skargi. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że zarzuty skarżącej są bezzasadne i podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu "Dobry Start" w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem (ust. 1). Z kolei wg ust. 2 jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. Z kolei §1 uchwały Nr 80 Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018 r., poz. 514) wyraźnie wskazuje na cel, jakim jest "wsparcie rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego." Organy ustaliły, że ojciec dzieci współuczestniczy w sprawowaniu nad nimi faktycznej opieki i że jako pierwszy złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia. Należy zauważyć, że organy nie odniosły się w pełni do zgromadzonego materiału dowodowego. W szczególności z pisma MOPS w M. z dnia [...]r. wynika, że ojciec nie sprawuje żadnej faktycznej opieki nad dziećmi. To skarżąca mieszka z nimi i zapewnia im byt, ponosząc koszty ich utrzymania. Co więcej, z wywiadu środowiskowego z [...] r. wynika, że ojciec dzieci opuścił dom. W tej sytuacji należy uznać, że organy w sposób wybiórczy odniosły się do materiału dowodowego, w sytuacji, gdy §30 ust. 1 ww. rozporządzenia wyraźnie nakazuje ustalić kto "faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem". Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy szczegółowo ustalić stan faktyczny i ocenić zgromadzony materiał dowodowy wszechstronnie i obiektywnie, także w tym zakresie, który potwierdzałby racje skarżącej. Ocena materiału dowodowego nie może być wybiórcza, a przez to dowolna.