II SA/Gl 896/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. W piśmie z dnia [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. G. i T. M. wnieśli o podjęcie przez organ działań w sprawie zamontowania niezgodnie z warunkami technicznymi drzwi otwierających się na zewnątrz do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w S. W dniu [...] r. przeprowadzone zostały oględziny, podczas których ustalono, że "(...) na 4 piętrze w budynku wielorodzinnym mieszkalnym przy ul. [...] w lokalu mieszkalnym nr [...] są zamontowane w otworze drzwiowym wejściowym do tego lokalu drzwi o szerokości 85 cm otwierające się na korytarz – drogę ewakuacyjną. Drzwi są usytuowane bezpośrednio przy schodach. Szerokość schodów 1,23m, szerokość klatki schodowej 1,43m. Drzwi po otwarciu całkowitym zagradzały wyjście z lokalu mieszkalnego nr [...]. Ponadto zgodnie z oświadczeniem właścicieli lokali mieszkalnych nr [...] i [...] zagradzają wejście po schodach". Decyzją nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał W. K., właścicielce lokalu mieszkalnego nr [...], zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w S. (działka nr geod. [...]) usunięcie zagrożenia, które powodują drzwi wejściowe do tego lokalu otwierające się na korytarz i zastawiające wyjście z lokalu mieszkalnego nr [...], poprzez demontaż przedmiotowych drzwi – w terminie do [...] r. Jako podstawę tego orzeczenia wskazał PINB art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., zwanej też dalej Prawem budowlanym). W uzasadnieniu stwierdził, że z uwagi na usytuowanie oraz sposób otwierania się objętych postępowaniem drzwi stwarzają one przy użytkowaniu ryzyko wypadków, w konsekwencji stwarzają zagrożenie zdrowia, a nawet życia dla osób korzystających z klatki schodowej oraz utrudniają wejście do położonego obok lokalu mieszkalnego nr [...]. Zdaniem organu tak otwierające się drzwi naruszają też treść § 242 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., zwanego też dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), zawężając po ich otwarciu w niedopuszczalny sposób szerokość drogi ewakuacyjnej, w związku z jednoczesnym blokowaniem wejścia do mieszkalnia w lokalu nr [...]. Odwołanie od tej decyzji W. K. wniosła do sporządzonego w dniu [...] r. protokołu, bez sprecyzowania zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia tego odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 534/16, uchylił powyższe postanowienie ze wskazaniem na zasadność rozpoznania odwołania wniesionego przez stronę. Po przeprowadzeniu w postępowaniu odwoławczym przez PINB w B. (w trybie art. 136 Kpa) w dniu [...] r. ponownych oględzin, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej podstawy prawnej wydanego nakazu i w tym zakresie orzekł, iż decyzja jest wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane oraz uchyleniu tej decyzji w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania obowiązku do dnia [...] r. i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W pozostałym zakresie decyzję PINB utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia [...]WINB po przytoczeniu treści art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego stwierdził, że pkt 1 ust. 1 art. 51 tej ustawy odnosi się do sytuacji, w której brak jest możliwości usunięcia występującej niezgodności z przepisami. Punkt 2 dotyczy natomiast przypadków, w których poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót nastąpi doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast punkt 3 odnosi się do sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę i wówczas organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 3 art. 51 ustawy – Prawo budowlane). Mając zatem na względzie, iż w sytuacji nie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, organ jest zobligowany wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót albo rozbiórkę albo doprowadzenie do stanu poprzedniego, to w niniejszej sprawie sprowadziłoby się to do powielenia nakazu wydanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2, co należy uznać zdaniem organu odwoławczego za niewłaściwe, gdy zważy się, że ponadto niniejsza sprawa dotyczy sytuacji, w której brak jest możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Obliguje to organ do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Z tego też powodu organ odwoławczy uznał za zasadne zreformowanie objętej odwołaniem decyzji w zakresie podstawy prawnej. W konsekwencji konieczne było również uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie terminu, bowiem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nie przewiduje jego wyznaczenia, co uzasadniało również umorzenie w tym zakresie postępowania. W pozostałym zakresie decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego, nakazująca demontaż przedmiotowych drzwi była natomiast zdaniem [...]WINB słuszna. W tym zakresie potwierdził on, że przepisy prawa budowlanego dopuszczają montaż drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania. Ograniczenie możliwości takiego montażu następuje wówczas, gdy takie rozwiązanie stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi w przepisach dotyczących zagrożeń przeciwpożarowych, a w szczególności, jeżeli sposób umieszczenia i otwierania drzwi zawęża drogę ewakuacyjną. Kwestię szerokości dróg ewakuacyjnych uregulowano w § 242 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który stanowi, iż "szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4m". Ust. 2 dopuszcza zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Jednakże ust. 4 tegoż przepisu stanowi, że "Skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi". Z powyżej powołanych przepisów zdaniem [...]WINB jasno wynika, że prawnym ograniczeniem w montażu drzwi mieszkania prowadzących na klatkę schodową, której korytarz stanowi jednocześnie drogę ewakuacyjną dla mieszkańców budynku jest zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej mierzone po całkowitym otwarciu drzwi na zewnątrz. Zatem nie jest dozwolony montaż drzwi otwierających się na zewnątrz, jeżeli te drzwi po całkowitym otwarciu zawężą szerokość wyjścia ewakuacyjnego poniżej szerokości ujętej w § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie bowiem drzwi do lokalu mieszkalnego nr [...] po ich otwarciu na szerokość 90° powodują niemal zupełne przesłonięcie drzwi do lokalu sąsiedniego (nr [...]), a tym samym zawężają w sposób niedopuszczalny z przepisami drogę ewakuacyjną, co uzasadnia nałożenie obowiązku demontażu spornych drzwi. Nie bez znaczenia pozostaje, iż odległość między drzwiami do lokalu nr [...], a ościeżnicą w części belki z zawiasami lokali nr [...], która wynosi jedynie około 40 cm. Nadto szerokość spornych drzwi wynosi 0,85 m, a odległość belki zamkowej do biegu schodowego, który ma szerokość 1,23 m, wynosi kilka centymetrów. W konsekwencji zachodzi konieczność demontażu spornych drzwi, celem doprowadzenia do zgodności z przepisami. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...]WINB w K. z dnia [...] r. W. K. wniosła o jej uchylenie jako wydanej jej zdaniem "sprzecznie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym". W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że nie była dopuszczona do pomiarów szerokości drzwi i korytarza. Dodatkowe drzwi założyła dla zabezpieczenia jej mieszkania zarówno przed dostępem innych osób jak i przed przedostawaniem się zimna z klatki schodowej na której okno przy jej mieszkaniu nie jest zamykane. Nie są zamykane również drzwi do budynku i klatki schodowej. Nie ma również przy klatce domofonu. Nadto w drugich drzwiach do jej mieszkania zamek zamyka się jedynie na ½ obrotu. Podniosła nadto, że większość mieszkań w bloku posiada podobnie otwierające się drzwi. Ustalając, że przedmiotowe drzwi utrudniają wyjście z mieszkania nr [...] nie wzięto pod uwagę, że z reguły wychodzi ona z domu rano i wraca wczesnym popołudniem, zaś później z domu już nie wychodzi. W piśmie procesowym z dnia 31 października 2017 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu nadto zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, w sytuacji gdy organ odwoławczy zmienił przedmiot postępowania czyniąc go postępowaniem jednoinstancyjnym. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości i nie jest również kwestionowane przez skarżącą ustalenie, że dodatkowe drzwi do jej mieszkania usytuowane bezpośrednio przy stanowiącej drogę ewakuacyjną klatce schodowej otwierają się na korytarz (ograniczając przejście korytarzem oraz wyjście z położonego w bardzo bliskiej od nich odległości mieszkania nr [...]). Dochodzi w ten sposób do sprzecznego z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych tj. § 242 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 tego aktu prawnego, zmniejszenia wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie została ona ograniczona w możliwości czynnego udziału w postępowaniu dowodowym w sytuacji gdy była powiadomiona o oględzinach w dniu [...] r. oraz brała osobisty udział w oględzinach przeprowadzonych na etapie postępowania odwoławczego w dniu [...] r., z których protokół podpisała bez zastrzeżeń. Wówczas też dokonano pomiarów odległości istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezrozumiałe jest w związku z tym jej twierdzenie, że nie była ostatecznie dopuszczona do dokonywanych wówczas pomiarów szerokości drzwi i korytarza. Skarżąca nie twierdzi przy tym aby szerokości te miały inne wymiary. Ani w skardze ani wcześniej w odwołaniu, względnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie zgłosiła też żadnych wniosków dowodowych, mogących podważać dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. W konsekwencji formalne naruszenie przez organ odwoławczy treści art. 10 § 1 Kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej wyrażonemu w jego piśmie procesowym z dnia 31 października 2017 r. wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył treści art. 15 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Przedmiotem postępowania była legalność zamontowania przez skarżącą dodatkowych drzwi do mieszkania otwierających się na korytarz i przedmiot ten przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uległ zmianie. W żadnym przypadku nie świadczy o tym zmiana podstawy materialno-prawnej orzeczenia opartego na tych samych ustaleniach, będąca następstwem jedynie odmiennej oceny prawnej zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zmiana ta była niewątpliwie dopuszczalna przy zastosowaniu treści art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze Kpa. Podzielić przy tym trzeba stanowisko organu odwoławczego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy jedynym sposobem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest nakaz demontażu objętych postępowaniem drzwi otwierających się na korytarz. Tylko bowiem w ten sposób dojdzie do usunięcia naruszenia prawa i wymagań bezpieczeństwa pożarowego w postaci niedopuszczalnego zmniejszenia wynikających z powołanych przez organy obu instancji przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, szerokości drogi ewakuacyjnej (zobacz w tym względzie m.in. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II OSK 715/14 – Lex nr 1987303 i z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2304/12 – Lex nr 1495257). Niezależnie od tego należy podzielić stanowisko organu pierwszej instancji, że tak otwierające się drzwi z uwagi na ich usytuowanie w bardzo bliskiej odległości do stopni schodów mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w przypadku ich niesygnalizowanego otwarcia w momencie wchodzenia, względzie schodzenia po ostatnich stopniach usytuowanych w bezpośrednim ich sąsiedztwie schodów. Na legalność nałożenia na skarżącą wynikającego z treści art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego obowiązku nie może mieć znaczenia częstotliwość otwierania przez skarżącą przedmiotowych drzwi, powody dla których te drzwi zostały zamontowane, czy też, iż tak zamontowane drzwi posiadają również inni właściciele czy użytkownicy mieszkań w tym bloku (co zresztą nie zostało w żaden sposób potwierdzone, pomijając już okoliczność czy ma to miejsce w identycznych stanach faktycznych). Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.