II SA/Gl 898/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi Spółki W. w R. na decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały wydanej przez Spółkę W. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 178 związku z art. 179 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) Starosta [...] stwierdził nieważność Uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Spółki "A" w R. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za indywidualne przyłącze kanalizacyjne jako niezgodnej ze Statutem Spółki [...] w R. zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dn. [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu Starosta [...] wskazał, że przedmiotowa uchwała podjęta została w oparciu o § 161 Statutu Spółki "A". Wymieniony § 161 Statutu Spółki uchwalony został Uchwałą Nr [...] jako zmiana do Statutu, na tym samym Walnym Zgromadzeniu Członków w dniu [...] r. Starosta [...] zatwierdził zmiany do Statutu decyzją [...] z dnia [...] r. Jednak Samorządowe Kolegium Odwoławczego w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej zmiany w statucie Spółki "A". Spółka "A" złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] r. SKO w C. po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Starosty [...] wady zawarte w decyzji z [...] r. powodowały, że od chwili jej wydania była ona nieważna. Niemniej domniemując legalności decyzji nie uchylił w ustawowym 30 - dniowym terminie Uchwały Nr [...] . W konsekwencji dnia 11 maja 2011 r. na podstawie art. 179 ust. 2 i 4 ustawy Prawo wodne Starosta [...] wydał decyzję stwierdzającą nieważność Uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Spółki "A" w R. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za indywidualne przyłącze kanalizacyjne jako niezgodną ze Statutem Spółki "A" w R. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta przychylając się do części wniosku Spółki podnoszącego rażące naruszenie prawa związane z brakiem wszczęcia postępowania dnia [...] r. uchylił własną decyzję z [...] r. i po stwierdzeniu jej ostateczności dnia [...] r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. Uchwały [...] Walnego Zgromadzenia Członków Spółki "A" w R. z dnia [...] r. Zarząd Spółki "A" wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając decyzji Starosty [...] stwierdzającej nieważność Uchwały [...] r., iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa i oparta została na błędnej interpretacji przepisów. We wniosku Spółka wskazała, że zgodnie z treścią art. 179 ust. 1 ustawy Prawo wodne spółka wodna jest zobowiązana do przedłożenia Staroście Powiatowemu uchwał swoich organów. Spółka "A" dochowała tego warunku i przekazała w styczniu 2008 r. stosowne dokumenty. Starosta Powiatowy w wydanej decyzji przyznał, że Spółka doręczyła w ustawowym terminie przedmiotową uchwałę. Tym samym minęło więcej niż 30 dni pomiędzy datą doręczenia uchwały (styczeń 2008 r.) a datą wydania decyzji (sierpień 2011 r.). Nie można podzielić argumentu organu I instancji, iż istnieją jakieś przesłanki będące podstawą prawną do uchylenia uchwały spółki wodnej po upływie 30 dni od daty doręczenia Staroście. W szczególności nie można zgodzić się z argumentacją, iż taką podstawą jest stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nieważności decyzji zatwierdzającej zmiany w statucie Spółki "A". Tryb uchylania uchwał zgromadzenia członków spółek wodnych oraz stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych jest całkowicie bowiem odmienny i stwierdzenie nieważności decyzji starosty nie może być podstawą do uchylenia uchwały zgromadzenia członków spółki wodnej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. stwierdzającą nieważność Uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Spółki "A" w R. W uzasadnieniu wskazał, że art. 179 ustawy Prawo wodne określa jakie działania starosta może podjąć w stosunku do uchwał organów spółki wodnej. Ustęp 2 tegoż artykułu stanowi "Uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne; o nieważności uchwał w całości lub części orzeka, w drodze decyzji, starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały". Z tego wynika, że decyzja [...] z dnia [...] r. nie ma charakteru konstytutywnego tzn. nie tworzy nowego stanu prawnego, ale deklaratoryjny tj. stwierdzenie zaistnienia nieważności. Przekroczenie 30-dniowego terminu wynika z faktu, że Starosta sprawuje kontrolę nad spółkami wodnymi wyłącznie w oparciu o Prawo wodne, dlatego podjęcie decyzji o stwierdzeniu nieważności Uchwały Nr [...] pomimo, że od jej przedłożenia minęło ponad trzy lata, musiało nastąpić w oparciu o art. 179 ustawy Prawo wodne. W 30-dniowym terminie Uchwała Nr [...] nie została uchylona, ponieważ była podjęta w oparciu o zatwierdzony i zmieniony prawomocnymi decyzjami Statut Spółki "A". A zatem Starosta nie znajdował podstawy do uchylenia Uchwały [...]. Pismem z dnia [...] r. działająca przez profesjonalnego pełnomocnika Spółka "A" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o błędną interpretację przepisów, a w konsekwencji domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu Spółka podniosła, iż powołanie przez organ jako podstawy decyzji art. 104 k.p.a. należy uznać za zbędne, gdyż przepis szczególny (art. 179 ust. 2 prawa wodnego) w sposób wyraźny wskazuje sposób załatwienia sprawy - przepis szczególny uchyla przepis ogólny, natomiast art. 127 k.p.a. jest całkowicie błędnie powołany, gdyż w niniejszej sprawie decyzja samorządowego kolegium odwoławczego ani też decyzja ministra nie występują. Zaskarżona decyzja nie zawiera również adresata, co z całą pewnością stanowi błąd formalny. Spółka ponownie wskazała nadto, że starosta ma prawo wydać decyzję uchylającą uchwałę organu spółki wodnej w terminie nie dłuższym niż 30 od daty doręczenia. W niniejszym przypadku z całą pewnością minęło więcej niż 30 dni pomiędzy datą doręczenia uchwały (styczeń 2008 r.) a datą wydania decyzji (sierpień 2011 r.). Tym samym decyzja jako wydana z rażącym naruszeniem prawa winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odniósł się do zarzutów skargi dotyczących kwestii formalnej. Wskazał, że zgadza się z tym, iż w decyzji adresat nie jest wskazany bezpośrednio jako Spółka "A", jednak identycznie zredagowane decyzje wydawane były dla skarżącej Spółki od 2004 r. i Skarżąca nigdy nie miała trudności w zidentyfikowaniu siebie jako jedynej strony i adresata decyzji. W podstawie prawnej wydanej przez Starostę decyzji nastąpił błąd redakcyjny polegający na wpisaniu art. 127 § 3 k.p.a. zamiast 107 k.p.a. Błąd ten nie miał jednak wpływu na treść decyzji. Powołanie art. 104 oraz omyłkowo nie dopisanego art. 107 k.p.a. jest bowiem elementem koniecznym przy wydaniu każdej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 przywołanej już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na decyzję bądź postanowienie sąd administracyjny w zależności od okoliczności sprawy: 1) uchyla zaskarżoną decyzję bądź postanowienie w całości lub w części; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej wykazało, że wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona. Obie bowiem decyzje, zarówno zaskarżona decyzja Starosty [...] z [...] r., jak też poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z [...] r. rażąco naruszają prawo. Wskazać w tym miejscu należy, że ustawowe uprawnienie starosty do nadzoru i kontroli spółek spółek wodnych, wykonywane m. in. w zakresie kontroli uchwał organów spółki, zostało w ustawie Prawo wodne wyraźnie zdefiniowane i określone. Zgodnie z treścią art. 179 ust. 1 ustawy na zarząd spółki wodnej nałożony został bowiem obowiązek przedstawiania staroście uchwał organów spółki, a z kolei na starostę został nałożony obowiązek szybkiego zapoznawania się z przedłożonymi uchwałami i podejmowanie decyzji w przedmiocie ewentualnego ich kwestionowania. Wynika to z rygorystycznie oznaczonego terminu – w czasie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały. Stosownie do ust. 2 przywołanego artykułu jedynie w tym czasie bowiem starosta może orzec, w drodze decyzji, o nieważności uchwał sprzecznych z prawem lub statutem. Przepis ten nie przewiduje żadnych wyjątków. Tym samym po upływie 30 dni od daty doręczenia uchwały starosta nie posiada już kompetencji do orzekania o nieważności przedłożonych mu uchwał, niezależnie od prawnych i faktycznych okoliczności sprawy. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że Uchwała nr [...] została przedłożona Staroście [...] w 2008 r. zaś o jej nieważności orzekł on dopiero decyzją z [...] r. W konsekwencji decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. rażąco naruszała art. 179 ustawy Prawo wodne, który to przepis po upływie 30 dni od przedłożenia organowi uchwały spółki wodnej nie zezwala mu na stwierdzenie nieważności uchwały. Wskazanego rażącego naruszenia prawa organ nie dostrzegł rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i swoją decyzję z dnia [...] r. utrzymał w mocy. W konsekwencji takim samym naruszeniem prawa dotknięta jest zaskarżona decyzja wydana w wyniku rozpoznania ww. wniosku. W świetle jednoznacznej treści art. 179 Prawa wodnego nie można bowiem zaakceptować argumentacji Starosty [...] dowodzącego, że decyzja w przedmiocie nieważności uchwały ma charakter jedynie deklaratoryjny, a tym samym mógł był ją podjąć pomimo przekroczenia 30-dniowego terminu. Charakter prawny decyzji, o której mowa, pozostaje bowiem bez znaczenia dla oceny czy jej wydanie nastąpiło, czy nie nastąpiło z przekroczeniem terminu. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje także podnoszony przez organ fakt, iż dopiero w 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostatecznie stwierdziło nieważność decyzji zatwierdzającej zmiany w Statucie Spółki, a w konsekwencji dopiero wówczas Starosta mógł stwierdzić nieważność uchwały na podstawie zmienionego Statutu podjętej. W świetle art. 179 ust. 2 Prawa wodnego okoliczność ta nie wpływa bowiem na ustawowy bieg 30-dniowego okresu, o którym mowa powyżej, liczonego od daty przedłożenia Staroście przez Spółkę przedmiotowej uchwały. Notabene nawet przy hipotetycznym przyjęciu, że bieg terminu można by liczyć od daty stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej zmiany Statutu Spółki to i tak uznać by należało, że Starosta [...] nie dochował ustawowego terminu, w którym uprawniony był do orzeczenia o nieważności przedłożonej mu uchwały. Ostateczna decyzja SKO w C., jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty wydana bowiem została [...] r. podczas gdy decyzję stwierdzającą nieważność uchwały Nr [...] r. Starosta [...] wydał dopiero w dniu [...] r. (poprzednia decyzja w tej mierze została bowiem, jak to wskazano powyżej, uchylona przez ten sam organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z uwagi na niedochowanie formalnych wymogów co do wszczęcia postępowania administracyjnego). Wobec stwierdzenia wskazanej wyżej przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zwolniony jest z obowiązku ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi. Dotyczą one bowiem szczegółowych kwestii związanych z stroną formalną zaskarżonej decyzji, które to zarzuty tracą aktualność wobec wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia ich nieważności. Sąd wyjaśnia także, że przedmiotem zaskarżenia była wyłącznie decyzja stwierdzająca nieważność Uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Spółki "A" w R. W konsekwencji Sąd, związany przedmiotem zaskarżenia nie mógł w niniejszym postępowaniu badać i oceniać prawidłowości ww. uchwały. W konsekwencji Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach Sąd nie orzekał z uwagi na brak stosownego wniosku.