II SA/Gl 899/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 26 września 2006 r. D. i T. M. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o pracach dokonanych przez A. W. w lokalu mieszkalnym na piętrze budynku (znajdującym się nad ich lokalem), położonym przy ul. [...] w C., które to prace polegały na wyburzeniu jednego z przewodów kominowych. Organ nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu oględzin, w trakcie których stwierdzono wyburzenie części jednego z przewodów kominowych i zainstalowanie kominka z wkładem żeliwnym, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zobowiązał A. W. do przedłożenia oceny technicznej przewodów kominowych oraz wykonywanych robót budowlanych. A. W. przedłożyła wymaganą ocenę sporządzoną w dniu 27 listopada 2006 r. przez H. C., z treści której wynikało, że stan przewodów kominowych oraz podłączonego do jednego z nich kominka nie zagraża życiu i zdrowiu użytkowników, a podłączenie kominka zostało wykonane w sposób prawidłowy. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na A. W. obowiązek uzupełnienia przedłożonej oceny stanu technicznego ([...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił jej zażalenia i postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał je w mocy). A. W. przedłożyła ocenę stanu technicznego komina, sporządzoną w dniu 26 marca 2008 r. przez H. S. Z jej treści wynikało, że nie występuje niebezpieczeństwo nadmiernego obciążenia stropu, konstrukcja komina nie wykazuje pęknięć, rys lub nieszczelności bądź też ponadnormatywnych odchyleń od pionu, a stan techniczny komina rzeczoznawca budowlany uznał za dobry. W opracowaniu z dnia 22 kwietnia 2008 r. H. S. uzupełnił swoją opinię wskazując zarówno wymiary wkładu kominkowego, jak i obciążenie stropu nad parterem. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na A. W. obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego komina i stropu celem ustalenia konstrukcyjnej stabilności komina i stropu wraz z rysunkami (m.in. rzutem i przekrojem komina). W odpowiedzi na to wezwanie A. W. przedłożyła ekspertyzę techniczną sporządzoną w lipcu 2008 r. przez rzeczoznawcę budowlanego J. G., który wskazał w niej, że komin wykonany był jako konstrukcja samonośna – nie spoczywająca na stropie. Oględziny ścian komina pozwoliły zaś stwierdzić, że nie istnieją żadne uszkodzenia na powierzchni ścian komina. Na stropie nad piętrem (na strychu) stwierdzono pęknięcia wzdłuż belki stalowej wzmacniającej strop. Innych uszkodzeń nie zauważono. W konkluzji opinii stwierdzono, że wyburzenie 1/3 powierzchni komina (w rzucie poziomym) nie stwarza niebezpieczeństwa dla użytkowania budynku i komina. Stateczność komina została zachowana, jednakże zalecono wykonanie konstrukcji wzmacniającej zapewniającej współpracę domurowanej części komina z cegły ze ścianą wykonaną z pustaków. Zasugerowano wykonanie trzech obejm i stwierdzono, że nie ma uzasadnionego powodu odbudowy wyburzonego komina. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając, że poczynione ustalenia pozwoliły stwierdzić, iż wyeliminowane zostały ewentualne zagrożenia dla mieszkańców budynku, a D. i T. M. nie są pozbawieni możliwości podłączenia do pionu kominowego. Po rozpatrzeniu odwołania D. i T. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W jej uzasadnieniu organ zaznaczył, że w toku dotychczasowego postępowania stwierdzono, iż A. W. dokonała samowolnej przebudowy przewodów kominowych. Złożona przez stronę ocena techniczna nie uwzględnia wspólnych interesów lokatorów mieszkania na parterze oraz na piętrze (inwestorki), a wobec tego koniecznym jest jej uzupełnienie o wskazania dotyczące zabezpieczenia interesów osób korzystających z komina. Rozstrzygnięcie to zostało następnie zaskarżone przez A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 343/09 oddalił skargę. W sprawie tej nie zostało sporządzone uzasadnienie orzeczenia wobec niezłożenia wniosku przez strony. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] r. zobowiązał A. W. do uzupełnienia ekspertyzy technicznej sporządzonej przez J. G. Organowi przedłożony został, sporządzony w dniu 4 lutego 2010 r., aneks do ekspertyzy technicznej, w którym jej autor stwierdził, że pod względem funkcjonalnym komin nie zmienił swoich właściwości, tzn. istnieje możliwość podłączenia się do wolnego przewodu kominowego przez zajmujących lokal na parterze budynku. Drugi przewód kominowy został wykorzystany przez P. W.. Dodatkowo wskazano, że kominek został zainstalowany w sposób poprawny, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś sam komin jest w dobrym stanie technicznym. Następnie w dniu 28 listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził oględziny budynku położonego przy ul. [...] w C., w trakcie których ustalił, że na pierwszym piętrze na ścianie wewnętrznej nośnej zlokalizowany jest kominek z paleniskiem zamkniętym, a na wysokości stropu pierwszego piętra (nad parterem) kanał kominowy z podłączonym kominkiem został zaślepiony. Na parterze do przewodów kominowych nie są podłączone żadne urządzenia grzewcze ani też nie występuje żaden otwór w kominie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji, po przedstawieniu czynności podjętych w toku postępowania oraz przeprowadzonych dowodów, organ stwierdził, że nie nastąpiło naruszenie praw żadnej ze stron, a Państwo M. nie zostali pozbawieni możliwości podłączenia się do przewodu dymowego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli D. i T. M., w którym zarzucili organowi brak rzetelnych ustaleń, albowiem ich zdaniem A. W. wyburzyła fragment komina z obydwoma przewodami kominowymi na całej wysokości swojego mieszkania. W konsekwencji odwołujący się zostali pozbawieni możliwości korzystania z któregokolwiek z przewodów kominowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w postępowaniu odwoławczym uzupełnił materiał dowodowy przez przesłuchanie w dniu rzeczoznawcy J. G., a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i powtórnie przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż A. W. wyburzyła przewód dymowy "należący" do sąsiadów z dołu i w jego miejsce wstawiła przewód wentylacyjny, natomiast do drugiego przewodu kominowego podłączyła kominek, wybudowany w miejsce poprzednio istniejącego pieca kaflowego. W wyniku przeprowadzenia postępowania dowodowego stwierdzono, że obecnie istniejąca konstrukcja komina pozwala na korzystanie z przewodu kominowego przez D. i T. M. Jednakże organ odwoławczy zauważył, że pomimo przeprowadzenia licznych dowodów nadal nie została wyjaśniona kwestia, czy kominek wybudowany przez A. W. odpowiada wymaganiom określonym w § 132 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności zaś, czy znajduje się on w pomieszczeniu spełniającym wymagania dotyczące wentylacji zawarte w § 140 ust. 1 i 2, § 145 ust. 1 oraz § 150 ust 9 przywołanego rozporządzenia. W szczególności konieczne jest poczynienie ustaleń dotyczących kubatury pomieszczenia, w którym znajduje się kominek jak również tego, czy zapewniony jest wystarczający dopływ powietrza do paleniska. W rezultacie organ odwoławczy doszedł do przekonania, że nie mógł poczynić tych ustaleń we własnym zakresie, albowiem wymagałoby to przeprowadzenia postępowania w znacznej części, co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. W. wniosła o uchylenie tej decyzji. Zarzuciła, że wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136 K.p.a. oraz art. 138 § 2 w związku art. 12 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła przede wszystkim, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 2 K.p.a., bezzasadnie wstrzymując się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum. W ocenie skarżącej postępowanie dowodowe było przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sposób wnikliwy i dokładny, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy protokoły kontroli przewodów kominowych, oceny stanu technicznego komina, ustalenia w następstwie przeprowadzenia kilku wizji lokalnych. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy. Jego uzupełnienie w zakresie, w jakim oczekiwał tego organ odwoławczy, mogło nastąpić poprzez uzyskanie wyjaśnień od rzeczoznawcy J. G., co zresztą uczyniono w ramach postępowania odwoławczego. Ewentualne wątpliwości dotyczące montażu wkładu żeliwnego w miejsce dotychczasowego kominka, o ile organ odwoławczy miał w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości, mogły być rozwiane poprzez skorzystanie z możliwości jakie daje art. 136 K.p.a. i uzyskanie informacji czy to od P. I., od mistrza kominiarskiego K. T., czy też od rzeczoznawcy H. C. W tym kontekście, zdaniem strony skarżącej, na dalszy plan zeszły kwestie dotyczące spełnienia wymogów zawartych w § 132 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem najpierw koniecznym było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Organ zauważył, że był związany treścią własnej decyzji pozostającej w obrocie prawnym po kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Jednakże ustalenia poczynione w toku postępowania dowodowego, a zwłaszcza wyjaśnienia biegłego J. G. nie pozwoliły ustalić, czy pomieszczenie, w którym znajduje się kominek zainstalowany przez A. W. spełnia wymogi określone w § 132 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że powinnością organu odwoławczego jest nie tylko dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji i ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, ale organ ten obowiązany jest, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Rodzaje decyzji, jakie władny jest podjąć organ odwoławczy, zawarte zostały w art. 138 K.p.a. Ich analiza prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy winien dążyć do merytorycznego zakończenia postępowania, w tym także przez wydanie decyzji reformatoryjnej, a jedynie wyjątkowo uzyskał upoważnienie do podjęcia kasacyjnego rozstrzygnięcia z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przepis art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) i obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, uprawnia bowiem organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jeśli spełnione zostaną dwie przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że do jego zastosowania obydwie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Podkreślić również trzeba, że na organie odwoławczym w takim wypadku spoczywa obowiązek precyzyjnego wskazania, jakie przepisy naruszył organ pierwszej instancji oraz jakie uchybienia postępowania miały istotny wpływ na wydane przezeń rozstrzygnięcie, nadto organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zmiana treści art. 138 § 2 K.p.a. w sposób istotny ograniczyła uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego, stąd też uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może obecnie nastąpić w wyjątkowych sytuacjach. Z końcowego fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że praktycznie jedynym powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było nieustalenie, czy kominek zamontowany przez A. W. w lokalu na piętrze budynku odpowiada wymogom przewidzianym w § 132 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a w ocenie organu odwoławczego nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. Zarazem poczynienie wskazanych wyżej ustaleń wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, co wyklucza skorzystanie z art. 136 K.p.a. Z tym ostatnim stwierdzeniem nie można się zgodzić. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że przedmiotem postępowania była ocena zgodności z przepisami prac wykonanych przez skarżącą, w wyniku których jeden z przewodów kominowych został zaadaptowany do potrzeb zajmowanego przez nią lokalu na piętrze budynku, a do przewodu tego podłączono kominek, a nadto czy prace te nie spowodowały, że lokal na parterze został pozbawiony przewodu kominowego. Trafnie organy uznały, że podstawą prawną prowadzonego postępowania winien być art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Skarżąca dokonała bowiem ingerencji w przewód kominowy bez uprzedniej zgody organu administracji architektoniczno – budowlanej. Długotrwałe postępowanie wyjaśniające pozwoliło jednakże stwierdzić, że konsekwencje jej działania nie powodują zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego, a stan techniczny przewodu kominowego w lokalu na piętrze budynku oraz stropu pozwala na zainstalowanie kominka. Również lokal na parterze nie został pozbawiony dostępu do jednego przewodu kominowego. Taka konstatacja wynika z treści oceny stanu technicznego komina sporządzonej przez rzeczoznawcę H. C., uzupełnionej przez H. S., ekspertyzy technicznej sporządzonej przez innego rzeczoznawcę J. G., opinii technicznej przygotowanej przez A. S., również rzeczoznawcę, oraz protokołu okresowej kontroli przewodów kominowych mistrza kominiarskiego K. D. Nie ulega wątpliwości, że montaż kominka w lokalu mieszkalnym winien spełniać wymogi określone w § 132 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże aby ustalić, czy tak jest w istocie nie jest koniecznym przeprowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki przyjął organ odwoławczy. Zresztą dostrzegł to ten organ, skoro zdecydował się w postępowaniu odwoławczym, i słusznie, uzupełnić zebrany materiał dowodowy w trybie art. 136 K.p.a. przez przesłuchanie rzeczoznawcy budowlanego J. G., autora ekspertyzy technicznej z lipca 2008 r., uzupełnionej w lutym 2010 r. W protokole z przesłuchania z dnia 23 kwietnia 2012 r. J. G. oświadczył, że zarówno stan komina, jak i podłączenie kominka do przewodu kominowego zostały wykonane w sposób, który nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia. W treści tego protokołu brak jest stwierdzeń, co uwypuklił organ odwoławczy, że rzeczoznawca ten nie może wypowiedzieć się w kwestii spełnienia warunku technicznego z § 132 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zakładając nawet, że takie informacje przekazał rzeczoznawca, a nie zostało to zaprotokołowane, organ odwoławczy wykazał się niekonsekwencją. Winien był bowiem kontynuować postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a. albo we własnym zakresie, albo zlecając organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dowodu. W aktach sprawy znajduje się opinia z dnia 16 grudnia 2010 r. sporządzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych – dr hab. inż. P. I., aczkolwiek na potrzeby postępowania karnego, którego uczestnikiem była skarżąca. W opinii tej zawarte są jednak stwierdzenia na temat, czy przeprowadzone przez skarżącą prace naruszają przepisy prawa budowlanego. W pierwszej więc kolejności winien był rozważyć organ odwoławczy przesłuchanie również tego rzeczoznawcy albo któregoś z innych, którzy w tej sprawie wydali opinie, co do zachowania wymogów określonych w § 132 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, względnie zlecić przeprowadzenie dowodu organowi pierwszej instancji. Przeprowadzenie takiego uzupełniającego dowodu byłoby wystarczające do merytorycznego załatwienia sprawy. Zwrócić należy uwagę, że postępowanie w tej sprawie prowadzone jest już od dłuższego czasu, zaskarżona decyzja wydana została po upływie ponad 7 lat od chwili wszczęcia postępowania, a uprzednio organ odwoławczy podjął już kasacyjną decyzję z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Taki sposób procedowania godzi nie tylko w zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), lecz przede wszystkim w zasadę pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zgodnie z tym na co już wskazano, w sprawie zgromadzono obszerny materiał dowodowy, oprócz wymienionych ekspertyz, opinii i ocen technicznych kilku rzeczoznawców przeprowadzono szereg oględzin, ostatnie w dniu 28 listopada 2011 r. Także z tych powodów organ odwoławczy obowiązany był dążyć do merytorycznego zakończenia postępowania. Nie znajduje więc uzasadnienia stanowisko organu odwoławczego, że z przyczyny podanej w zaskarżonej decyzji zachodziły podstawy do powtórnego uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu naruszenie tego przepisu przez organ odwoławczy mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nadto stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku (art. 152 P.p.s.a.). Jednocześnie na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzono od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym (240 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Przeprowadzając ponownie postępowanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. raz jeszcze podda dokładnej analizie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, rozważy możliwość samodzielnego przeprowadzenia postępowania w omówionym zakresie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie lub zleci przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji.