II SA/Gl 9/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. W związku ze zbyciem w dniu [...] r. przez Gminę [...] w K. (w dalszej części uzasadnienia jako "Gmina" lub "skarżąca") nieruchomości położonych w R., stanowiących działki o nr [...] i [...], Prezydent Miasta R. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty, wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości, która wynikła ze zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta R. W ramach toczącego się postępowania został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający zmianę wartości rynkowej nieruchomości, których dotyczyła wspomniana wyżej umowa sprzedaży. Rzeczoznawca ustalił, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem zmiany planu miejscowego wynosiła 94 070 złotych, zaś po jego zmianie 188 128 zł. O sporządzeniu operatu szacunkowego organ I instancji zawiadomił Gminę pismem z dnia 21 listopada 2012 r. Pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. Gmina zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o zmianę stanowiska w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty. Wskazywała, iż w 2006 r. nastąpiła zmiana planu miejscowego, polegająca na zmianie przeznaczenia spornych nieruchomości, z budowlanego na zieleń miejską. Kolejna zmiana, która miała miejsce w 2008, zdaniem Gminy, służyła jedynie naprawieniu "błędu" popełnionego w 2006 r. Niezależnie od tego skarżąca podniosła, iż w postępowaniu zostały naruszone przepisy ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251 ze zm.). W świetle art. 32 ust. 4 tego aktu "postępowania sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30, ulegają zawieszeniu, a sądy oraz organy administracji rządowej i samorządowej przekazują ich akta do Komisji Regulacyjnej". W przypadku zmiany planu miejscowego, która nastąpiła w 2006 r., zdaniem Gminy przepis powyższy winien być zastosowany, gdyż w odniesieniu do działek o nr [...] i [...] trwało postępowanie regulacyjne. W związku z powyższym pismem zostało zlecone przez organ I instancji sporządzenie drugiego operatu szacunkowego, mającego uwzględnić uwagi złożone przez Gminę. W nowym operacie rzeczoznawca ustalił, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem zmiany planu miejscowego wynosiła 101 810 złotych, zaś po jego zmianie 203 619 zł. O sporządzeniu operatu szacunkowego organ I instancji zawiadomił Gminę pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. Powiadomił również, że jego zdaniem nie doszło w postępowaniu do naruszenia ustawy z dnia 20 lutego 1997 r., gdyż ma ona zastosowanie tylko do postępowań sądowych i administracyjnych. Kolejne powiadomienia o sporządzeniu operatu szacunkowego zostały wysłane w dniach 18 stycznia 2013 r. i 18 lutego 2013 r., jednakże z przyczyn dotyczących Gminy nie doszło do zaplanowanego spotkania z pracownikami Urzędu Miasta. Po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i wezwaniu do wypowiedzenia się (co nastąpiło pismem z dnia 22 marca 2013 r. Gmina reprezentowana przez radcę prawnego T. K. pismem z dnia 18 marca 2013 r. złożyła zarzuty do operatu szacunkowego: - zakwestionowała metody ustalenia dotyczące doboru nieruchomości wskazanych do ustalenia ceny sprzedaży, - wskazała, że jej zdaniem wartość określona w operacie nie odpowiada wartości faktycznej, - zaproponowała, aby aktualną wartość określić na 160 000 zł. Dodatkowo pismem z dnia 26 marca 2013 r. podniosła, że nieruchomości obejmują tereny byłej synagogi i w związku z tym znajdują się strefie obserwacji archeologicznej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 543 złotych. Podstawą były ustalenia przyjęte w operacie szacunkowym. Od decyzji I instancji odwołała się Gmina reprezentowana przez radcę prawnego T. K. Zarzuciła organowi: - przyjęcie że wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zdaniem skarżącej nie miało to miejsca, - naruszenie art. 6-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a.") w związku z art. 32 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczpospolitej Polskiej, - naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie wartości określonej w operacie szacunkowym, która zdaniem skarżącej jest niezgodna z rzeczywistą wartością nieruchomości, - niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. orzekło niedopuszczalność odwołania, gdyż decyzja nie została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi skarżącej, zatem nie weszła do obrotu prawnego. W związku z powyższym dnia 17 września 2013 r. organ ponownie doręczył decyzję stronie, jak i jej pełnomocnikowi. Od decyzji odwołała się Gmina, przy czym zarzuty były tożsame z podniesionymi wcześniej Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] postanowiło utrzymać skarżoną decyzję w mocy. Ustaliło, że zachodzą przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz że nie znajdują tu zastosowania przepisy ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczpospolitej Polskiej Dnia 6 grudnia 2013 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. odmówiło uwzględnienia wniosku. Skargę na decyzję organu II instancji do tutejszego Sądu złożyła Gmina reprezentowana przez r.pr T. K., domagając się w niej: - uchylenia decyzji w całości, - zasądzenia kosztów według norm prawem przewidzianych, - wstrzymania wykonania decyzji, co nastąpiło ostatecznie postanowieniem tutejszego Sądu. Zarzuciła organowi II instancji: - naruszenie art. 6-7 K.p.a. w związku z art. 32 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez pominięcie uwzględnienia okoliczności, iż poprzednia zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła w trakcie trwania postępowania regulacyjnego, - przyjęcie że wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zdaniem skarżącej nie miało to miejsca, - naruszenie art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przy ustalaniu wartości nieruchomości. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości". W świetle tego przepisu na organ wykonawczy gminy został nałożony obowiązek ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w sytuacji łącznego spełnienia w istocie trzech przesłanek. Pierwsza – to uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Druga, to wzrost wartości nieruchomości, co ma być wynikiem uchwaleniem (zmianą) planu. Wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą powinien być obiektywny, tzn. ustalony na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla konkretnej nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia jednorazowej opłaty. (por wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. OSK 1686/11). Ostatnią wreszcie przesłanką ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest fakt zbycia nieruchomości. Odnosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy skład orzekający uznał, iż w przypadku nieruchomości położonej w R., której dotychczasowym właścicielem była Gmina [...] wszystkie powyższe przesłanki zostały spełnione, a postępowanie w tym zakresie organów administracji publicznej było prawidłowe. Nie jest sporne, iż nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości. W poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przeznaczeniem działek o numerach [...] i [...], były tereny zieleni urządzonej. Po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nastąpiło uchwalą Rady Miasta R. z dnia [...] r., przeznaczenie wyżej wymienionych działek zostało określone jako zabudowa usługowa. Wbrew twierdzeniom skarżącej zmiana powyższa nie była "przywróceniem" poprzedniego przeznaczenia działek, gdyż taka instytucja w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie istnieje. Okoliczność wzrostu wartości nieruchomości oraz wielkość tego wzrostu zostały wykazane w operatach szacunkowych. Pierwszy z nich budził wątpliwości, w związku z czym został sporządzony drugi. Jest to dowodem, iż organ I instancji dokonał weryfikacji tego dokumentu. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 marca 2012 r (sygn. VIII SA/Wa 1134/11) "operat szacunkowy ma moc prawną opinii biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Dlatego organ powinien sprawdzić prawidłowość rozumowania biegłego, na jakich przesłankach sformułował swoje wnioski końcowe i dać tej ocenie wyraz w uzasadnieniu decyzji". Należy więc uznać, iż organy administracji oceniając prawidłowość operatu, wywiązały się ze swojego obowiązku w tym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe skład orzekający uznał, iż postępowanie organów administracji publicznej w sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalonej dla Gminy [...] było zgodne z prawem. Konieczne jest wreszcie odniesienie się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 6-7 K.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez pominięcie uwzględnienia okoliczności, iż poprzednia zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła w trakcie trwania postępowania regulacyjnego. Wspomniany przepis stanowi, iż "postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30, ulega zawieszeniu, a sądy oraz organy administracji rządowej i samorządowej przekazują ich akta do Komisji Regulacyjnej". W ocenie Sądu organy trafnie uznały, iż wspomniany przepis nie może w ogóle znaleźć zastosowania w odniesieniu do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta ostatnia, stanowi procedurę uchwałodawczą (legislacyjną), która nie może zostać uznana ani za postępowanie administracyjne ani sądowe. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.