II SA/Gl 9/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. B. i J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku R. i J. B. oraz Z. S. pełnomocnika W. i R. S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie hali produkcyjno-montażowej powstającej w ramach rozbudowy istniejącego zakładu przemysłowego na nieruchomości położonej w K. [...] na działce [...] (k.m. obręb K.). Wnioskiem z dnia [...] r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. R. B. i J. B. zwrócili się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyżej wymienionym postanowieniem, argumentując, że postanowienie to nie zostało im nigdy doręczone, a zatem nie rozpoczął biegu termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który należy liczyć od daty doręczenia stronom danego rozstrzygnięcia. Z ostrożności procesowej złożyli także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie, odnosząc się do meritum sprawy, zakwestionowali, w ich ocenie, bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]. z uwagi na brak przymiotu strony tego postępowania. W obszernym uzasadnieniu wniosku argumentowali swoje stanowisko, wskazując też, że w innych postępowaniach związanych z przedmiotową inwestycją posiadali przymiot strony. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony został z uchybieniem terminu określonego w art. 141 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie podlega rozpatrzeniu. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - złożenia odwołania czy jak w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - jest zachowanie ustawowego terminu. Zgodnie z art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu w wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (według przepisów dotyczących odwołań). W myśl art. 141 § 2 Kodeksu zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia (ewentualnie gdy zostało ogłoszone ustnie - od daty ogłoszenia). Przed rozpatrzeniem złożonego zażalenia organ w pierwszej kolejności obowiązany jest zbadać, czy zostało ono wniesione w ustawowym terminie. Na podstawie zebranego materiału dowodowego Kolegium ustaliło, że postanowienie z dnia [...]. znak [...] (powinno być [...] r.) zostało odrębnie wystosowane do R. B. i odrębnie do J. B. pod podany adres, gdzie zostało odebrane przez A.B.- kuzynkę (podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru). Zatem w tych okolicznościach zdaniem Kolegium ustawowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał w dniu 30 kwietnia 2013 r. Kolegium ustaliło nadto, że wymienione powyżej postanowienie zostało doręczone wraz z drugim postanowieniem z dnia [...] r.(powinno być [...] r.) .znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności postanowienia Sekretarza Gminy K. z dnia 21 grudnia 2006 r. W stosunku do tego postanowienia pełnomocnik obecnie żalących się złożyła w terminie - tj. w dniu 29 kwietnia 2013 r., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast wniosek w niniejszej sprawie został złożony przez małżonków B.ch dopiero w dniu 14 lipca 2014 r. Kolegium wyjaśniło, że postanowienie z dnia [...] r. zawierało prawidłowe pouczenie o przysługującym prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a skarżący nie wystąpili do organu (zgodnie z art. 58 Kodeksu) z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia tego wniosku i nie uprawdopodobnili by uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy. Zatem należy uznać, że wniosek został złożony po upływie ustawowego terminu, a tym samym nie podlegał on rozpatrzeniu. W przeciwnym razie - organ dokonując rozpatrzenia wniosku złożonego z uchybieniem terminu- naraziłby się na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Wobec wniesienia przez R.B. i J. B. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając w trybie art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] uchyliło w całości własne rozstrzygnięcie z dnia [...] r. znak [...] i po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r., działając w oparciu o art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy. W uzasadnieniu organ odwołał się do instytucji przywrócenia terminu opisanej w wymienionym powyżej art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie odnosząc ją do przedmiotowej sytuacji stwierdził, że R. i J. B. nie uprawdopodobnili braku winy w niedotrzymaniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]. znak [...]. Organ powtórzył, że dwa postanowienia Kolegium z dnia [...] r. tj. postanowienie znak [...] i znak [...] zapakowane w jednej kopercie zostały wysłane osobno do R. B. i osobno do J. B. - a o ich doręczeniu adresatom świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki ( w aktach sprawy), na którym widnieje data 22 kwietnia 2013 r. i podpis A. B. - kuzynki, która podjęła się oddania odebranej przesyłki adresatom. W ocenie Kolegium przesyłka została zatem skutecznie doręczona, tym bardziej, że skarżący nigdy nie kwestionowali faktu doręczenia w taki sposób drugiego postanowienia tj. postanowienia znak [...] także z dnia [...] r. i w ustawowym terminie złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo pełnomocnika z dnia [...] r.). Dalej tłumacząc Kolegium podniosło, że strony wniosły o stwierdzenie nieważności dwóch aktów Wójta Gminy K., tj. postanowienie i decyzji, zatem gdyby nie otrzymali rozstrzygnięcia Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, (jak twierdzą), to niewątpliwie wystąpiłyby do Kolegium z monitem w tej sprawie, czego nie uczyniły, mimo upływu znacznego czasu. Stąd też, w ocenie organu, wyjaśnienia stron, iż nie otrzymały postanowienia znak [...], wobec niekwestionowania otrzymania postanowienia znak: [...] nie są wiarygodne, a wobec tego rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mogło być inne jak w sentencji. Niezadowoleni z powyższego rozstrzygnięcia R. i J. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucili postanowieniu z dnia 20 października 2014 r. naruszenie przepisów: - art. 134 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż skarżący uchybili terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a zakończonej wydaniem postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...], a tym samym, że zaistniała konieczność orzekania o przywróceniu terminu do wniesienia takiego wniosku, ponieważ w niniejszym przypadku z uwagi na brak skutecznego doręczenia wymienionego postanowienia termin ten nie rozpoczął biegu; -art. 10, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego w celu ustalenia czy przedmiotowe postanowienie zostało stronom skutecznie odręczone; - art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż wydanie przesyłki, zawierającej zdaniem organu przedmiotowe postanowienie, A. B. stanowi doręczenie pisma dorosłemu domownikowi w rozumieniu art. 43 Kodeksu wyłącznie z uwagi, iż osoba ta wskazała, iż jest kuzynką, podczas gdy organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń; - art. 58 §1 i §2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie przez skarżony organ postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]. znak [...] pomimo, iż skarżący uprawdopodobnili, iż ewentualne uchybienie terminowi do wniesienia tego wniosku nastąpiło bez ich winy. Uwzględniając powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części tj. w zakresie orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi szeroko odnieśli się do zgłoszonych naruszeń, powtarzając co do zasady argumentację zaprezentowaną wcześniej w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi przypomniał przebieg dotychczasowego postępowania i powtórzył, co do zasady argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. . Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 tego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). wynika natomiast, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonego aktu dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów podnoszonych przez skarżących. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że wydane ono zostało z naruszeniem przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 20 października 2014 r. wydane w specjalnym, przewidzianym w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi trybie, zgodnie z którym "organ, którego działania, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa".. Cytowany przepis reguluje instytucję samokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Autokontrola służy zatem realizacji zasady szybkości postępowania, prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem skarżących. Tryb ten wymaga jednocześnie, aby wydane orzeczenie autokontrolne spełniało najwyższe standardy stosowania prawa, tak by w rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej. Warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 cytowanej ustawy jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do takiego stanu, w którym sprawa zostanie rozstrzygnięta zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Zatem na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ ma obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej albo poprzez przez rozstrzygniecie co do istoty albo przez umorzenie postępowania. Dokonując autokontroli rozstrzygnięcia organ administracji stwierdza nadto, że kontrolowane rozstrzygnięcie narusza prawo. Takie stwierdzenie - wraz z jego podstawą prawną i jej wyjaśnieniem - musi być zatem zawarte w podjętym przez organ akcie samokontrolnym. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy trzeba stwierdzić, że nie zachodzi tutaj typowy przypadek, w którym organ drugiej instancji weryfikuje w trybie samokontroli swoją merytoryczną decyzję, przychylając się do twierdzeń i zarzutów odwołującej się strony. W niniejszej sprawie organ pojął w trybie samokontroli - próbę zweryfikowania swojego postanowienia stwierdzającego złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...]. odmawiającym wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego, z uchybieniem terminu określonego w art. 141 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem w niniejszej sprawie meritum żądań oczekiwań skarżących sprowadzało się do potraktowania wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy jako złożonego w ustawowym terminie, względnie z ostrożności jako złożonego uchybieniem terminu, które nastąpiło bez ich winy i kwalifikuje się do przywrócenia terminu (wniosek o przywrócenie terminu). Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a uwzględniając skargę na to postanowienie, Kolegium na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydało postanowienie z dnia [...] r., którym uchyliło swoje własne wymienione powyżej postanowienie z dnia [...] i odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego Kolegium z dnia [...] r. znak: [...]. Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu, czyli w tym konkretnym przypadku oczekiwaniem strony skarżącej było merytoryczne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wyżej wymienionym postanowieniem przy pozytywnym rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie powyżej sprawy. Nie jest dopuszczalne wydanie przez organ rozstrzygnięcia z powołaniem się na powyższy przepis art. 54 § 3 cytowanej ustawy jeżeli nie złożona została skarga, a nadto wymieniony tryb nie może zastąpić organowi administracji innych instrumentów prawnych. Daje mu narzędzie uwzględnienia skargi kierowanej do sądu, a za niedopuszczalną należy uznać próbę wykorzystania mechanizmu tzw. autokontroli do "naprawiania" błędów, jakie organ popełnił w ramach prowadzonego przez siebie postępowania, jeżeli nie prowadzi ona jednocześnie do skutków, o których mowa wyżej, tj. do orzeczenia zgodnie z interesem strony składającej skargę. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 2108/1, lex nr 984626 - celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Tymczasem w niniejszym postępowaniu organ wydał, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia, postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r, znak [...]. Orzeczeniem tym dopuścił się istotnego uchybienia, gdyż nie uwzględnił żądania skargi, a jednie doprowadził do ponownego rozpatrzenia sprawy przy uwzględnieniu wniosku, złożonego z ostrożności procesowej przez skarżących, o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie wymienionej powyżej sprawy. Zatem, co trzeba wyraźnie podkreślić, w trybie autokontroli organ wydał orzeczenie, którego celem nie było uwzględnienie złożonej skargi, ale eliminacja postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia wymienionego powyżej wniosku o ponownego rozpatrzenie sprawy, wydanego, jak stwierdził organ, przedwcześnie wobec złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Z całą pewnością postanowienie to nie było uwzględnieniem żądania skargi w całości, bo nie to było intencją złożonej przez skarżących skargi. Dodatkowo, jak wspomniano powyżej przepis art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w aktualnym brzmieniu wymaga, aby uwzględniając skargę organ stwierdził jednocześnie czy działanie, bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest obligatoryjnym elementem orzeczenia autokontrolnego. Oznacza to, że organ wydając, w tym wypadku postanowienie autokontrolne musi w nim zamieścić to rozstrzygnięcie, bez względu na to czy będzie ono stwierdzać pozytywnie czy negatywnie wystąpienie jednej ze wskazanych w omawianym przepisie przesłanek. Warunku tego zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie przywołanego wyżej przepisu, nie spełnia. Mając na uwadze powyższe, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonego postanowienia stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 wymienionej powyżej ustawy. .