II SA/Gl 9/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi D. D. (D. D.) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 października 2024 r. nr 010070/680/7305180/2024; 487201854 w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku z dnia 13 września 2024 r., 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 25 lipca 2024 r. D. D. (dalej: "skarżący") domagał się przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – D. D.1 (ur. [...] r.), na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodziny (dalej: "ZUS") decyzją z dnia 13 września 2024 r., nr [...], którą odmówił przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia, bowiem w dniu 25 czerwca 2023 r. dziecko utraciło legalny pobyt na terytorium RP, co wynika z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej. Dodatkowo, ponowny przyjazd dziecka w dniu 13 lipca 2024 r. jako obywatela Ukrainy w związku z działaniami wojennymi nie został odnotowany przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. W odwołaniu z dnia 13 września 2024 r. skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem i podał, że status dziecka jako obywatela Ukrainy w związku z działaniami wojennymi jest nadal aktualny, gdyż wyjeżdżało i ponownie przybywało przez placówkę Straży Granicznej na terytorium RP. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") decyzją z dnia 24 października 2024 r., nr 010070/680/7305180/2024 (nr postępowania 487201854), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 421 z późn. zm., w skrócie: "u.p.p.w.d."), po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 13 września 2024 r., nr [...], bowiem w dniu 29 marca 2024 r. dziecko utraciło legalny pobyt na terytorium RP, co wynika z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej, a ponowny przyjazd w dniu 13 lipca 2024 r. nie został odnotowany. W motywach rozstrzygnięcia Prezes ZUS wskazał, że z rejestru prowadzonego przez Komendanta Straży Granicznej powziął informację, że córka skarżącego opuściła Polskę na okres powyżej 30 dni. W związku z czym - zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.p.o.u.") - dziecko utraciło prawo do legalnego pobytu w Polsce. Nadmienił, że w wyznaczonym dodatkowym terminie skarżący nie nadesłał dokumentów z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej, mających potwierdzić, że dziecko powróciło do Polski. W skardze z dnia 25 listopada 2024 r. i jej uzupełnieniu z dnia 13 grudnia 2024 r., wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zarzucił decyzji Prezesa ZUS-u: - naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 i art. 26 ust. 3i u.p.o.u., poprzez błędne uznanie, że jego dziecko nie posiada legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, chociaż wykazuje to rejestr prowadzony przez Komendanta Głównego Straży Granicznej i organ z urzędu nie dokonał weryfikacji jego danych, na podstawie innych dostępnych rejestrów publicznych; - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6-7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, celem jej pozytywnego załatwienia. W uzasadnieniu skargi podał, że jego dzieci razem z matką odnowiły status UKR i przebywały w Polsce do dnia 25 czerwca 2023 r., potem wszyscy wyjeżdżali na kilka dni i ponownie przyjeżdżali, a od dnia 13 lipca 2024 r. pozostali już na stałe w Polsce i dzieci chodzą do szkoły. W dniu 25 lipca 2024 r. odnowiony został ich numer Pesel, co potwierdza zaświadczenie z Urzędu Gminy z dnia 25 września 2024 r. Z tego powodu uważa, że powinno mu być przyznane wnioskowane świadczenie wychowawcze oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi i wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wraz z uiszczoną opłatą skarbową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. , rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Kwestia sporna koncentruje się na tym, czy dziecko skarżącego opuściło terytorium Polski na okres dłuższy niż 30 dni, a więc czy utraciło status legalnego pobytu, w rozumieniu art. 2 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 u.p.o.u. Organy orzekające, przy ustalaniu stanu faktycznego w postępowaniu dotyczącym pobytu obywatela Ukrainy na terytorium Polski, ograniczyły się wyłącznie do informacji i zbadania danych pozyskanych z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, gdy tymczasem ich obowiązkiem jest dążenie do ustalenia prawdy materialnej, w oparciu o wszelkie dostępne dowody. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.o.u., obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny w oparciu o art. 2 ust. 1, wskutek wniosku złożonego w dowolnym organie wykonawczym gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nadaje się numer PESEL, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 oraz z 2023 r. poz. 497, 1394 i 1941). Przepis art. 8 pkt 24a lit. d) ustawy o ewidencji ludności stanowi zaś, że w rejestrze PESEL i rejestrach mieszkańców gromadzony jest status cudzoziemca oznaczony jako UKR - w przypadku osoby, której nadano numer PESEL, na podstawie art. 4 u.p.o.u. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.o.u., jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 30 września 2025 r. Uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 (tj. legalnego pobytu) pozbawia obywatela Ukrainy wyjazd z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres powyżej 30 dni (art. 11 ust. 2 u.p.o.u.). Rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz którzy złożyli wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1 prowadzi Komendant Główny Straży Granicznej w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej (art. 3 ust. 3 u.p.o.u.). Tam też przechowuje się m.in. informację o dacie początkowej okresu pobytu na terytorium RP uznawanego za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy (art. 3 ust. 4 pkt 3). Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.o.u. w przypadku gdy wjazd obywatela Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, na terytorium RP nie został zarejestrowany przez komendanta placówki Straży Granicznej podczas kontroli granicznej lub nastąpił przez granicę, na której nie jest prowadzona kontrola graniczna osób przekraczających tę granicę, Komendant Główny Straży Granicznej rejestruje pobyt obywatela Ukrainy na terytorium RP, na jego wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1. Zgodnie z art. 3 ust. 5 u.p.o.u. Komendant Główny Straży Granicznej umieszcza dane w rejestrze, o którym mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia przekazania przez organy gminy informacji o złożeniu wniosku, o którym mowa w art. 4 ust. 1. W świetle art. 26 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u., obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium RP - odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Stosownie do art. 26 ust. 3a u.p.o.u., Komendant Główny Straży Granicznej udostępnia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 2-4, oraz dofinansowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, oraz, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, organowi właściwemu w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, informację o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2. Zgodnie z art. 26 ust. 3c, 3g, 3h i 3i u.p.o.u., ZUS jest obowiązany do weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego, w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3 i z rejestru PESEL. Wypłata świadczenia wychowawczego podlega wstrzymaniu, jeżeli otrzymujący te świadczenia obywatel Ukrainy przebywający na terytorium RP, którego pobyt na terytorium RP jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, lub dziecko, na które przysługuje świadczenie, wyjedzie z terytorium RP. W przypadku gdy osoba, o której mowa w ust. 3g, wjedzie na terytorium RP, świadczenie wychowawcze wypłaca się od miesiąca, w którym wstrzymano ich wypłatę, o ile są spełnione warunki uprawniające do tego świadczenia. Weryfikując zasadność wniosku o przyznanie świadczenia przez obywatela Ukrainy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u., oraz kontrolując dalsze pobieranie świadczenia, ZUS jest uprawniony do korzystania z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej (zawierającego m.in. informacje o dacie wjazdu i wyjazdów z terytorium RP) oraz rejestru PESEL (w zawierającego informację o statusie cudzoziemca - UKR). Nie oznacza to jednak ograniczenia postępowania dowodowego wyłącznie do sprawdzenia danych w tym rejestrze, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie, bowiem przyznanie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia ustawodawca uzależnił od legalności pobytu, a nie od dokonania odpowiedniej adnotacji w rejestrze. Z dotychczasowych rozważań wynika, że kontrolując dalsze pobieranie świadczenia, ZUS jest uprawniony do korzystania z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej (zawierającego m.in. informacje o dacie wjazdu i wyjazdów z terytorium RP) oraz rejestru PESEL (zawierającego informację o statusie cudzoziemca - "statusie UKR"). Nie oznacza to jednak ograniczenia postępowania dowodowego wyłącznie do sprawdzenia danych w tych rejestrach. W systemie teleinformatycznym mogą bowiem wystąpić błędy szczególnie, gdy liczebność obywateli Ukrainy w Polsce nadal liczona jest w setkach tysięcy osób. Obowiązujące przepisy uzależniają prawo do świadczenia od legalności pobytu, a nie od dokonania odpowiedniej adnotacji w rejestrze. Niewątpliwie rejestr prowadzony przez Komendanta Głównego Straży Granicznej stanowi dowód legalnego pobytu w Polsce, jednakże nie może prowadzić do uznania, że jest to wyłączny dopuszczalny dowód w tym zakresie. Z art. 26 ust. 3i u.p.o.u. wynika, że ZUS jest obowiązany do weryfikacji dalszego prawa do świadczenia wychowawczego "w szczególności" na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3 u.p.o.u., i z rejestru PESEL. Oznacza to, że dane z rejestrów publicznych stanowią tylko jeden z możliwych środków dowodowych (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2024 r. sygn. akt I OSK 2263/23 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 6 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Po 849/24 i w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 1456/24). Oznacza to, że art. 26 ust. 3i u.p.o.u. nie wyłącza, ani nie ogranicza określonych w k.p.a. zasad postępowania dowodowego, w tym w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powinnością organu w ramach postępowania administracyjnego jest przeprowadzenie czynności dowodowych, w ramach których jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), który następnie należy poddać ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Tylko wtedy zapewnione zostaną warunki do realizacji określonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy materialnej, nakazującej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a zatem przyjęcie ustaleń zgodnych ze stanem rzeczywistym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 501/24). W rozpatrywanej sprawie nieuprawnionym jest wyprowadzanie kategorycznych wniosków o wystąpieniu okoliczności z art. 11 ust. 2 u.p.o.u. wyłącznie w oparciu o rejestr Komendanta Głównego Straży Granicznej. Jak bowiem zaznaczono to już wcześniej, rejestr ten może być nieaktualny, jak również z racji na bardzo dużą liczbę obywateli Ukrainy przebywających na terenie Polski, może zawierać błędy. Z tego względu informacja pozyskana ze wspomnianego rejestru o wyjeździe z Polski obywatela Ukrainy na okres dłuższy niż 30 dni winna być traktowana jako swego rodzaju sygnał, który należy dopiero zweryfikować. Potrzeba jednoznacznego potwierdzenia tego faktu wynika z dotkliwych konsekwencji płynących dla beneficjenta świadczenia z przyjęcia wystąpienia okoliczności z art. 11 ust. 2 u.p.o.u. Skarżący już na etapie odwołania wskazał, że Polskę opuściła jego żona z dziećmi na okres kilku dni. Natomiast z treści skargi wynika, że powtórnie uzyskali wszyscy status UKR w dniu 13 lipca 2024 r. oraz pozostali już na stałe w Polsce, gdzie dzieci chodzą do szkoły, a w dniu 25 lipca 2024 r. odnowiony został ich numer Pesel, co potwierdza zaświadczenie z Urzędu Gminy z dnia 25 września 2024 r. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji Prezes ZUS nie wziął pod uwagę opisanych ustaleń, ponownie ograniczając się wyłącznie do informacji z rejestru Straży Granicznej. Nadto odnotowania wymaga, że treść wezwania skierowanego do skarżącego sugeruje, że organ miał świadomość, że w sprawie istotą problemu jest nie tyle brak powrotu dziecka do Polski, tylko nieodnotowanie tego powrotu w rejestrze prowadzonym przez Straż Graniczną. W sytuacji niewątpliwej sprzeczności pomiędzy rejestrem Straży Granicznej a rejestrem PESEL, organ powinien kontynuować postępowanie dowodowe przy wykorzystaniu wszystkich dopuszczalnych dowodów, celem jej wyjaśnienia. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie ograniczając postępowanie dowodowe do dokumentów z rejestrów, a w konsekwencji odmawiając prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie legalności pobytu dopuściły się naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zaniechały wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i to w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik, jak też dokonały błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust, 3i i art. 2 ust. 1 u.p.o.u. Z tego też względu, rozpatrując sprawę ponownie, będą zobowiązane do uwzględnienia ocen i wskazań wyrażonych w niniejszym wyroku, oraz do usunięcia uchybień zasadom procedury administracyjnej, przede wszystkim do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uzupełnienia postępowania dowodowego. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, a o kosztach orzekł na podstawie art. 200 w zwwiązku z art. 205 p.p.s.a., zważywszy na złożony na rozprawie w tym zakresie wniosek. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.