II SA/Gl 90/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi T. S. i G. B.-S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wyłączenia budynku z użytkowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 68 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), orzekł o nakazaniu T.S. i G. B-S. jako właścicielom budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego w M.– B. przy ul. [...] na działce ewid. nr [...] jego wyłączenie z użytkowania, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na kartę rejestracyjną osuwiska o numerze [...] z dnia [...] r., sporządzoną przez A.W. i P.N. z Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowy Instytut Badawczy Oddział [...] w K., w świetle której przedmiotowy budynek znajduje się na terenie aktywnego osuwiska, dla którego ze względu na typ i charakter jego ruchu mogą zachodzić dalsze ruchy masowe / osuwiskowe. Osuwisko to jest bowiem aktywne w całości i jego zachowanie w dalszym etapie rozwoju przy obecnym rozpoznaniu jest trudne do jednoznacznego określenia. Stąd też istnieje zagrożenie dla całej zabudowy na osuwisku, co w ocenie organu, uzasadnia wydanie nakazu w trybie art. 68 Prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji T.S. i G.B.-S. domagali się jej uchylenia z powodu sprzeczności ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Kartę rejestracyjną osuwiska sporządzono bowiem w dniu [...] r., kiedy to zjawisko osuwania się ziemi już nie występowało, zaś oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] r., a więc po upływie prawie trzech tygodni od aktywności osuwiska, wykazały że ich budynek nie uległ żadnemu uszkodzeniu i jest on położony poza osuwiskiem. Nadto, odwołujący się podnieśli, że istnieją dwie różne mapy określające granice osuwiska. W świetle mapy geologicznej – geodezyjnej opracowanej przez firmę [...] w U. na zlecenie Starosty [...], ich budynek znajduje się poza osuwiskiem, zaś z opracowania A. W. wynika, że położony on jest w tzw. strefie buforowej, które to pojęcie nigdzie nie zostało zdefiniowane i nie ma żadnego uzasadnienia, bowiem studnie na posesjach nr [...],[...] przy ul. [...] nie zostały naruszone, co wynika z odwiertu. Wreszcie, odwołujący się wyjaśnili, że ich dom z uwagi na sposób posadowienia do głębokości gruntu skalistego jest odporny na ruchy gruntowe, w tym osuwiska, zaś w świetle zarządzenia Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] r. zakaz ruchu nie dotyczy ich posesji [...] i posesji następnych nr [...] i [...] przy ul. [...]. Ostatecznie, odwołujący się wnieśli o powołanie niezależnego biegłego celem rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 68 ustawy – Prawo budowlane, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i nakazaniu G.B. – S. j i T.S. wyłączenie całego przedmiotowego budynku z użytkowania i umieszczenia zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zakazie jego użytkowania. Zdaniem organu odwoławczego, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia jest fakt, że przedmiotowy budynek nie został w widoczny sposób uszkodzony, bowiem to aktywność osuwiska jest powodem ryzyka bezpośredniego zagrożenia jego zawalenia. Tymczasem jak wykazuje karta rejestracyjna osuwiska, przez przemieszczenie się mas skalnych istnieje technicznie niemożliwa do zapobieżenia groźba zawalenia się posadowionych na osuwisku budynków. Po zapoznaniu się z przywołaną w odwołaniu ekspertyzą [...]., organ II instancji nie dopatrzył się też istotnych rozbieżności z mapą Instytutu z uwagi na fakt, że na mapie firmy [...] przedmiotowy budynek został umieszczony na terenie położonym bezpośrednio w strefie przewidywanego rozwoju osuwiska, a więc obszarze potencjalnego oddziaływania osuwiska. Stąd też w ocenie organu, nie jest technicznie możliwe zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektów na tym terenie. Nadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że Instytut został z mocy ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych, wyznaczony do działania w zakresie klęsk żywiołowych, co czyni bezpodstawnym zarzuty co do rzetelności oceny tej jednostki przy użyciu dowodu opracowanego przez podmiot prywatny. Skoro zaś przedmiotowy budynek znajduje się poza sferą zamkniętą dla ruchu pieszego i kołowego, wyznaczoną zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy C. z dnia [...] r., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] r., należało nadto orzec o umieszczeniu na budynku zawiadomień o stanie zagrożenia i zakazie użytkowania. W skardze do sądu administracyjnego T.S. i G.B-S. domagali się uchylenia decyzji organu odwoławczego i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 7, 10 § 1, 77 § 1 i 78, 80 i 81 kpa, z powodu błędnego przyjęcia braku różnic pomiędzy opiniami firmy [...] i Instytutu Geologicznego, podczas gdy w świetle opracowania firmy [...] ich budynek położony jest na obszarze oznaczonym kolorem złotym, który powinien być regularnie monitorowany, zaś w przypadku stwierdzenia rozwoju osuwiska należy rozważyć wysiedlenie z części zagrożonej. Skoro nie nastąpiło powiększenie się osuwiska w kierunku ich domu, brak podstaw do wydania nakazu. Zdaniem skarżących, bezpodstawnie pominięto też ich wniosek o powołanie niezależnego biegłego oraz niezapoznano się z przywołaną przez nich w odwołaniu dokumentacją geologiczną, a także nie uwzględniono technologii budowy ich budynku. Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja zapadła po upływie [...] miesięcy od uaktualnienia się osuwiska bez jego monitoringu. Stąd też w ocenie skarżących, organ odwoławczy dowolnie zinterpretował materiał dowodowy i nie odniósł się do faktu, że osuwisko było czynne jedynie przez kilka dni, pomijając okoliczność, że na terenie ich nieruchomości nie obowiązywało zarządzenie o zakazie ruchu, zaś opinia firmy [...] została opracowana na zlecenie Starostwa. Wreszcie, przed wydaniem decyzji organ odwoławczy nie umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. W konsekwencji, nie istniały żadne przesłanki do wydania nakazu w świetle art. 68 Prawa budowlanego w dniu [...] r., skoro nie ustalono nieodwracalnego złego stanu technicznego ich budynku, co naraziło ich na faktyczne wywłaszczenie bez odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W szczególności, zdaniem organu nieistotna jest głębokość fundamentów i jakość posadowienia budynku, gdyż jest znacznie mniejsza od głębokości, na której położone są masy osuwiskowe. W kolejnym piśmie skarżący T.S. wniósł o powołanie biegłego z zakresu geologii w celu wykonania ekspertyzy jego nieruchomości. Jednakże w toku rozprawy sądowej skarżący cofnął powyższy wniosek dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Decyzje organów obydwu instancji zapadły bowiem bez należytego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy, czym naruszono wymogi z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 68 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, powołanej przez organy obydwu instancji, właściwy organ jest zobowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie z użytkowania w określonym terminie całości lub części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem. Przepis ten z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy, należy wiązać z obowiązkami właściciela lub zarządcy w zakresie zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem m.in. sił natury, takich jak osuwiska ziemi, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska ( art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego ). W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżący są współwłaścicielami budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego przy ul. [...] w M., a więc obiektu przeznaczonego na pobyt ludzi. W toku oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] r. nie stwierdzono uszkodzenia tego budynku, ustalając że teren działki nr [...] jest poza osuwiskiem. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika też, że osuwisko na przysiółku [...] uaktywniło się około [...] r. Zarówno z treści karty rejestracyjnej osuwiska z dnia [...] r., sporządzonej przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy Oddział [...], na której oparły się organy obydwu instancji, jak i ekspertyzy [...]., sporządzonej na zlecenie Starostwa Powiatowego w Z ( dołączonej do akt tut. sądu sygn. II SA/GL 87/11 ) wynika zaś, że ze względu na typ osuwiska i charakter jego ruchu, mogą zachodzić dalsze ruchy masowe (osuwiskowe). Działka skarżących usytuowana jest na terenie położonym bezpośrednio w strefie przewidywanego rozwoju osuwiska ( wg mapy [...]. ) i w "strefie buforowej" ( wg mapy Instytutu). Jednak zdaniem składu orzekającego, z żadnego z przywołanych wyżej dokumentów nie wynika, że zachodzi obawa bezpośredniego zawalenia się budynku skarżących. W szczególności, brak danych, czy ruchami osuwiska została objęta działka skarżących i nie jest jasne, co oznacza pojęcie "sfera buforowa" wg mapy Instytutu, skoro na tej mapie odrębnie zaznaczono teren aktywnego osuwiska, który zgodnie z częścią opisową położony jest od wysokości [...] m n.p.m. do poziomu jeziora. Niewątpliwie rozwój wypadków jest trudny do przewidzenia i wymaga przeprowadzenia pogłębionych badań i bieżącego monitoringu, na co wskazują oba opracowania we wnioskach końcowych i co trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę. Jednak nie mógł odnieść skutku podniesiony przez organ odwoławczy argument, że taka obserwacja winna trwać co najmniej [...] lata ( vide: str. 4 odpowiedzi na skargę). Treść odpowiedzi na skargę nie może bowiem sanować braków samego uzasadnienia decyzji. W istocie też strony używając odmiennej argumentacji, powołują się wyrywkowo na obydwa opracowania, z których jednak nie wynika jednoznacznie, aby zachodziło realne niebezpieczeństwo bezpośredniego zawalenia się budynku na działce nr [...]. Zgodzić się jednak należy ze stanowiskiem organu, że dla wystąpienia przesłanek z art. 68 Prawa budowlanego, nie jest niezbędne stwierdzenie złego stanu technicznego samego budynku i bez znaczenia w niniejszej sprawie jest jego konstrukcja, w sytuacji gdy miąższość uruchomionych warstw skalnych wynosi co najmniej [...] m, a w środkowej części może sięgać nawet [...] m ( vide : str. 5 karty rejestracyjnej osuwiska). Jednak musiał odnieść skutek zarzut skargi, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że zachodzi przypadek do wydania nakazu wyłączenia budynku z użytkowania z uwagi na brak jednoznacznego wykazania, że istnieje bezpośrednie zagrożenie jego zawalenia, w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo osunięcia się mas skalnych w bliżej nieokreślonym terminie. Nadto, zgodzić się należy z argumentacją skarżących, że stan niebezpieczeństwa winien być stwierdzony w dacie orzekania przez organ odwoławczy, aczkolwiek za chybiony należy uznać zarzut pozbawienia ich gwarancji procesowych, bowiem organ II instancji bazował na materiale dowodowym, znanym skarżącym, na który sami wskazywali w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wreszcie działając z urzędu stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona decyzja reformatoryjna organu odwoławczego zapadła z naruszeniem prawa materialnego. Przepis art. 68 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, jednoznacznie stanowi bowiem o określeniu terminu wykonania nakazu. W sytuacji, gdy decyzja nie jest zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, brak podstaw do pominięcia tego wymogu i nie ma znaczenia fakt, że decyzja organu odwoławczego posiada przymiot ostateczności. Określenie terminu wykonania nakazu stanowi bowiem obligatoryjny element rozstrzygnięcia w trybie art. 68 Prawa budowlanego, a w konsekwencji, jego pominięcie, musi skutkować uchyleniem decyzji jako naruszającej prawo materialne. Z tych też względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem uzupełnić materiał dowodowy celem jednoznacznego ustalenia usytuowania budynku w strefie osuwiskowej i występowania bezpośredniego zagrożenia jego zawalenia. O ile nie wystąpią przesłanki z art. 108 kpa do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, stwierdzenie wystąpienia przesłanek z art. 68 Prawa budowlanego wymagać będzie określenia terminu wykonania obowiązku. su.