II SA/Gl 900/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w J. na decyzję Wojewody S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji stwierdzającej przekazanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w C. przekazał [...] w upadłości z siedzibą w J. w użytkowanie wieczyste należącą do Skarbu Państwa nieruchomość nr [...] w obrębie [...] miasta J. oraz sprzedał obiekty budowlane na niej położone. Decyzja ta została doręczona syndykowi w dniu [...] r. i stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] r. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] w S. zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. W uzasadnieniu wskazała na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniosła, że przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o. zostało przejęte na własność Państwa orzeczeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] roku na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 roku o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Spółka zawnioskowała do właściwego Ministra o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Podniesiono, że od roku [...] obecna działka [...] składała się z dwóch części: fabrycznej należącej do Spółki oraz z części prywatnej (dom mieszkalny, ogród, szklarnia), która należała do osób fizycznych – M. M. i S. M. Przejęciu w trybie nacjonalizacji ta część majatku nie podlegała. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. odmówił wznowienia postępowania uznając, że wniosek nie pochodzi od strony. Wojewoda S. uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia zalecając rozważenie kwestii legitymacji wnioskodawcy, w szczególności w kontekście toczącego się przed Ministrem Gospodarki postępowania w sprawie legalności decyzji dotyczących przejęcia na mocy orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] r. [...] spółki z o.o. w S. na własność Skarbu Państwa. Pismami z dnia [...] r. i z [...] r. Spółka zwracała się do organu z zapytaniami o stan prowadzonego postępowania. W odpowiedzi pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. poinformował, że zgodnie z informacją Biura Prawnego Ministerstwa Gospodarki, postępowanie w sprawie legalności orzeczenia z [...] r. jest w toku. Podał, że do czasu wydania w tej sprawie rozstrzygnięcia przez Ministra, "sprawa pozostaje bez biegu". Pismem z [...] r. skierowanym do Urzędu Miasta Spółka zaprotestowała przeciwko takiemu stanowisku. Po uzyskaniu po raz kolejny informacji z Ministerstwa Gospodarki o trwającym postępowaniu, [...] r. poinformowano stronę, że do czasu zakończenia przed Ministrem postępowania w sprawie legalności przejęcia firmy, podejmowanie jakichkolwiek czynności przez organ jest niecelowe. Jak wynika z akt sprawy, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] r. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Przemysłu i Handlu nr [...] z [...] r. Pełnomocnik Spółki złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie tej sprawy oraz wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] r. wydanego w porozumieniu z przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa [...] S-ka z o.o. w części dotyczącej parceli budowlanej L.wh. [...] L.kat. [...], [...], [...] oraz willi dyrektora, komórki przy willi, komórki w ogrodzie, stajni w ogrodzie i cieplarni. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. Natomiast decyzją z dnia [...] r. Minister Gospodarki i Pracy stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] r. wydanego w porozumieniu z przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa: [...] z o.o. w części dotyczącej parcel: L.w.h.[...] L. kat. [...], [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] m2 oraz willi dyrektora, komórki przy willi, komórki w ogrodzie, stajni w ogrodzie i cieplarni. W następnej kolejności postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta J., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] r. Natomiast decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. Prezydent Miasta J. stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie można jej uchylić ze względu na upływ 5 lat od daty jej doręczenia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Minister Przemysłu i Handlu orzeczeniem nr [...] z dnia [...] stwierdził przejęcie na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa [...] z o.o. Objęcie poszczególnych składników majątku przedsiębiorstwa nastąpiło protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] r. Protokół ten został zatwierdzony przez Ministra Przemysłu Lekkiego orzeczeniem z [...] r. Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność tego orzeczenia w części dotyczącej określonych parcel oraz zabudowań. W tym zakresie przywrócony został stan sprzed nacjonalizacji. Uchylone zostało zatem rozstrzygnięcie, które stanowiło podstawę do wydania orzeczenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w dniu [...] r. Okoliczność ta uzasadnia uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] r. w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste nieruchomości. Jednocześnie jednak upływ ponad pięciu lat od doręczenia decyzji uniemożliwia jej uchylenie ze względu na art. 146 § 1 k.p.a. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta J. wniosła skarżąca Spółka, wnosząc o jej zmianę poprzez uchylenie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] roku. W odwołaniu tym zakwestionowano zasadność zastosowania art. 146 § 1 kpa. Stwierdzono bowiem, ze nie wykazano w postępowaniu, czy i kiedy decyzja, której uchylenia domaga się skarżąca, została doręczona. Wojewoda S. decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Po rozpoznaniu skargi na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/Gl 1087/05 uchylił decyzję Wojewody. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że po pierwsze zasadnie organy przyjęły istnienie przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. (jakkolwiek budzi wątpliwości kwestia dotrzymania przez Spółkę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania). Po wtóre, skoro doszło do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, to zakończenie wznowionego postępowania administracyjnego następuje w formie decyzji rozstrzygającej dalszy byt prawny decyzji ostatecznej, ktorej to postępowanie dotyczyło i nie jest możliwe wydanie decyzji uchylającej decyzję ostateczną i umarzającej postępowanie wznowieniowe. W końcu Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, co zalecono uwzględnić organowi odwoławczemu. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych m.in. w art. 145 § 1 pkt 4 i 8 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przez doręczenie decyzji, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a. należy rozumieć doręczenie decyzji którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie (wyrok NSA z 28 listopada 1996 r., II SA/Gd 766/96; NSA z 12 sierpnia 1997 r., II SA/Kr 865/96). W sprawie decyzja będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego została doręczona Syndykowi Masy Upadłości [...] [...] r. i od tej daty należy liczyć 5 letni termin warunkujący dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym. Orzekając po wyroku Sądu, Wojewoda S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podał, że zgodnie z art. 146 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło lat 5, organ zobowiązany jest wówczas stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca Spółka domagała się uchylenia wydanej decyzji. Podniosła, że w sprawie de facto doszło do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu wydania rozstrzygnięcia prejudycjalnego przez Ministra. Organ I instancji wprost informował bowiem, z jakich względów prowadzenie postępowania nie jest możliwe i kiedy zostanie ono podjęte. Mimo braków formalnych, kierowane do strony pisma były zatem w sensie materialnym postanowieniami wydawanymi w przedmiocie zawieszenia postępowania i zawierały konieczne elementy takiego postanowienia. Należy zatem uznać, że od momentu doręczenia pism z [...] r. trwał stan zawisłości sprawy i żadne terminy przewidziane w k.p.a. nie biegły. Powoływanie się przez organy na upływ 5 letniego okresu od doręczenia decyzji nie jest zatem w okolicznościach sprawy zasadne. Podkreślono ponadto, że strona nie może być obciążona negatywnymi konsekwencjami opieszałego postępowania organu. W odpowiedzi na skargę Wojewod Ślaski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), prawomocny wyrok sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który jej wydał, ale także inne sądy i organy państwowe. Związanie wynikające z przytoczonego przepisu oznacza, że kwestia prawna rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kształtuje się tak, jak stwierdzono w tym wyroku. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym dana kwestia ponownie sie pojawia, nie może już ona być ponownie badana (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze 2005, s. 393). W niniejszej sprawie zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd orzekający związane są oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 9 sierpnia 2006, sygn. akt II SA/Gl 1087/05. W wyroku tym Sąd, uchylając decyzję organu odwoławczego, przesądził zarówno o legitymacji skargowej skarżącej Spółki, jak i o istnieniu przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego. Oceniając jako wadliwą decyzję organu odwoławczego uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji i umarzająca postępowanie, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko o niedopuszczalnosci uchylenia decyzji ostatecznej, jeżeli upłynął termin 5 lat od jej doręczenia, co w niniejszej sprawie zostało wykazane. Z art. 170 ppsa wynika także ograniczenie dowodzenia faktów, objętych prejudycjalnym orzeczeniem. Jednocześnie art. 171 ppsa przewiduje, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wyroku z dnia 9 sierpnia 2006 r. wynika, że ówcześnie orzekający Sąd nie rozważał zarzutu związanego z wpływem zawieszenia postępowania administracyjnego na bieg 5 letniego terminu ograniczającego możliwość uchylenia decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że po pierwsze wątpliwości budzi, czy w sprawie istotnie, jak twierdzi skarżąca, doszło do takiego zawieszenia. Zagadnienie to nie wymaga jednak jednoznacznego rozstrzygnięcia, od stanowiska w tej sprawie nie zależy bowiem ocena legalności wydanej decyzji. Nawet bowiem w sytuacji, gdy fakt zawieszenia postępowania byłby jednoznaczny i niewątpliwy, nie miałby on wpływu na bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Art. 103 k.p.a., którego naruszenie zarzucono w skardze przewiduje, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Przepis ten posługuje się ogólną kategorią terminów przewidzianych w k.p.a. Co do zasady, swoim zakresem obejmuje on zatem wszystkie terminy, dla których kodeks stanowi podstawę i które rozpoczęły swój bieg przed zawieszeniem. Jednocześnie w literaturze przedmiotu wyrażane jest stanowisko, że reguła ta doznaje wyjątków, w szczególności nie ma zastosowania do terminów przedawnienia ustanowionych w art. 146 § 1 k.p.a., kwalifikowanych jako terminy materialnoprawne (tak n.p. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 434; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, komentarz do art. 103; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, komentarz do art. 103). Stanowisko takie podziela Sąd w niniejszym postępowaniu. Odmienność terminów z art. 146 § 1 k.p.a. wynika z ich funkcji, mającej zapewnić względną stabilność wydanych decyzji ostatecznych a w efekcie stabilność ukształtowanego nimi stanu prawnego. Wprowadzenie tych terminów stanowi przejaw kompromisu między zasadą zgodności z prawem wydanych decyzji ostatecznych a zasadą ochrony ukształtowanego stanu prawnego (przy zachowaniu uprawnień stron przewidzianych w art. 153 k.p.a.). Art. 146 § 1 k.p.a. w zestawieniu z art. 103 k.p.a. stanowi lex specialis, odnosząc się do szczególnej kategorii terminów kodeksowych, reguluje odmiennie kwestię wpływu okresu zawieszenia na ich bieg. W konsekwencji Sąd przyjął, że terminy z art. 146 § 1 k.p.a. liczone są od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji a ich biegu nie wstrzymuje zawieszenie postępowania. Mając na uwadze podane wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustwy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.