II SA/Gl 901/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi B. R. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję nr [...] Burmistrza Miasta C. z dnia [...]r. 2. orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości i zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących B. i M. R. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę [...]zł. ([...]złotych) Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] ustalił dla M. i B. R. opłatę w wysokości [...]zł /[...]zł [...]/100/ z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonych jako działki nr A i B, karta mapy [...], o łącznej powierzchni [...]m2, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, poz. 717 z zm./ oraz ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa /t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 z zm./. W uzasadnieniu organ orzekający podał, że Rada Miejska w C. podjęła w dniu [...]r. uchwalę nr [...] w sprawie zmiany nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C. /Dz.Urz.Woj. [...]. z [...]r. nr [...], poz. [...]z [...]r./, w której ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. na 10 % wzrostu wartości nieruchomości. B. i M. R. aktem notarialnym z dnia [...]r., a więc po wejściu w życie wyżej wskazanego planu, zbyli stanowiące ich współwłasność działki nr A i B o łącznej powierzchni [...] m2 za kwotę [...]zł. W związku z tym na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy obliczono wzrost wartości nieruchomości jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem, na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...]r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. M.. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł [...]zł, co przesądza – w związku z ustaloną stawką procentową – o wysokości renty planistycznej, która wynosi [...]zł. M. i B. R. w odwołaniu zarzucili zawyżenie w operacie szacunkowym wartości nieruchomości po uchwaleniu planu. Wskazali na bardzo zły dojazd do działek, fakt ich sprzedaży za kwotę [...]zł, a więc niższą niż wynika z operatu i wnieśli o zwolnienie ich z obowiązku uiszczenia naliczonej renty planistycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. /nr [...]/ utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta C.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyraził pogląd, że naliczenie opłaty planistycznej jest zgodne z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samo wyliczenie należnej renty planistycznej nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z tymi przepisami na wartość nieruchomości po uchwaleniu planu nie ma wpływu cena za jaką nieruchomość została zbyta przez jej właścicieli, natomiast "dojazd" do przedmiotowych działek został uwzględniony w operacie. Organ odwoławczy wyjaśnił także odwołującym się, że poniesione przez nich opłaty skarbowe z tytułu zasiedzenia nieruchomości nie mają wpływu na ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 10, 77 § 1 i 81 kpa. Uzasadniając powyższy zarzut podali, iż nie brali udziału w oględzinach nieruchomości przeprowadzonych przez biegłego rzeczoznawcę bowiem nie byli o nich zawiadomieni. Organ I instancji nie zapoznał ich z materiałem dowodowym sprawy, w szczególności z operatem szacunkowym, który został im udostępniony dopiero po wydaniu decyzji przez ten organ. Skarżący podnieśli także naruszenie zaskarżoną decyzją art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewykazanie w niej różnicy w wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu, a tym samym wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu. Zdaniem skarżących w sposób niezgodny z prawem organ odwoławczy stwierdził, że operat nie może uwzględniać kwoty za jaką nieruchomość została po uchwaleniu planu sprzedana, ani wartości rynkowej jaka po uchwaleniu planu została ustalona dla celów podatkowych. Bezprawnie także odmówiono pomniejszenia opłaty o wartości nakładów poniesionych przez skarżących w okresie między uchwaleniem planu, a dniem sprzedaży nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że nie jest uprawnione do oceny prawidłowości operatu, a z możliwości jego weryfikacji przez innego biegłego nie skorzystali skarżący, ani żaden z organów. W związku z tym zarzuty dotyczące braku oceny operatu są chybione. Operat ten zawiera informacje o transakcjach rynkowych, które zostały zawarte w podanym w operacie czasie, bliskim daty zbycia nieruchomości przez skarżących, które stały się podstawą ustalenia jednorazowej zapłaty. Operat ten został sporządzony właśnie w celu obliczenia tej opłaty, stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 207, poz. 2109/ i dlatego nie może odnosić się do ustaleń wartości dokonanych dla celów podatkowych. W konkluzji organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. skarżący podtrzymując skargę powtórzył zarzut niewłaściwego ustalenia wartości nieruchomości, przed zmianą planu /zaniżona/ i po zmianie planu, którą to wartość ustalono nie uwzględniając faktu, że działki, dla których ustalono rentę planistyczną do terenów przeznaczonych pod usługi i przemysł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem większość podniesionych w niej zarzutów jest zasadna. Oznacza to, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm./, dalej ppsa, w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Wprawdzie zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez co należy rozumieć, iż orzeczenie sądu jest wydawane na podstawie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale całego materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania administracyjnego, ale nie zwalnia to organów administracyjnych od sporządzenia decyzji załatwiającej sprawę w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 kpa. Stosownie bowiem do art. 107 kpa częściami składowymi decyzji administracyjnej jest m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Stanowi ono integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, będącego dyspozytywną częścią decyzji. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Z kolei organ odwoławczy zobowiązany jest do ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności innym dowodom /treści odmiennej/. W decyzji organu I instancji, jak i decyzji ostatecznej, którymi ustalono rentę planistyczną wskazano jedynie na uchwałę Rady Miejskiej w C. z [...]r. w sprawie zmiany nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalającą stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, poz. 717 z zm./, dalej "ustawa", akt notarialny z [...]r., którym skarżący zbyli działki A i B, operat szacunkowy z dnia [...]r., z którego wynika, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia zmiany planu w stosunku do wartości tej nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania przed wejściem w życie planu, który to wzrost wynosi [...]zł, co uwzględniając przewidzianą w planie stawkę procentową opłaty – 10 %, przesądza o ustaleniu renty planistycznej w wysokości [...]zł. Natomiast akta administracyjne przedstawione Sądowi zawierają jedynie akt notarialny z [...]r. zbycia działek będących przedmiotem ustalenia renty planistycznej, zawiadomienie o wszczęciu postępowania, pismo skarżących z [...]r. dotyczące spornych działek i operat szacunkowy z dnia [...]r. W tej sytuacji narzuca się twierdzenie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane wyłącznie w oparciu o operat szacunkowy, który ustalił determinanty faktyczne decyzji, przy czym nie zostały one odzwierciedlone w samych rozstrzygnięciach organów administracyjnych. Z art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 ustawy wynika, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego /zmiana/ wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel /użytkownik wieczysty/ zbywa tę nieruchomość, wójt pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu /zmianie/ planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W niniejszej sprawie decyzja żadnego z organów administracyjnych nie wskazuje na przeznaczenie działek A i B w obowiązującym planie, ani na wartość tych działek, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W decyzjach obu instancji stwierdzono, że ustalenie opłaty planistycznej następuje w związku z wejściem w życie uchwały Rady Miejskiej w C. o zmianie nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co świadczyłoby o tym, że do czasu tego wejścia w życie działki A i B miały przeznaczenie przewidziane w zmienionym planie. Natomiast operat oblicza wartość tych działek w oparciu o ich faktyczny sposób wykorzystania, a więc bez związku ze ustaleniami zmienionego planu, ale w sposób, który byłby uzasadniony brakiem planu dla terenu, na którym zlokalizowane są działki. Powyższa okoliczność w żaden sposób nie została wyjaśniona w aktach sprawy, ani w decyzjach I ani II instancji. Tym samym nie do odparcia są zarzuty skarżących co do zaniżenia wartości działek przed wejściem w życie uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...]r. Kwestia ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia w trakcie postępowania ponownego. Akta administracyjne w wystarczający sposób uwiarygodniają także zarzut skarżących o braku ich udziału w oględzinach nieruchomości mających na celu ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed wejściem w życie uchwały o zmianie planu /mimo odmiennych twierdzeń w samym operacie/, nie zapoznanie ich z operatem przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a także braku informacji ze strony organów obu instancji o możliwości wypowiedzenia się przez skarżących co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie do zaakceptowania jest także pogląd organu odwoławczego braku kompetencji do oceny złożonego operatu. Sporządzona przez rzeczoznawcę wycena podlega ocenie przez organ administracji z punktu widzenia jej kompletności i spełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 207, poz. 2109 z zm./, obowiązującego w sprawie w miejsce uchylonego rozporządzenia w tym samym przedmiocie z dnia 27 listopada 2002 r. /Dz.U. nr 230, poz. 1924/. Z tego też względu zarzuty skarżących bazujące na tym rozporządzeniu należy uznać za niezasadne. Natomiast brak jest podstaw prawnych aby na użytek opłaty planistycznej przyjąć cenę nieruchomości uzyskaną w wyniku jej zbycia czy też jej wartość ustaloną dla celów podatkowych. Z mocy art. 37 ust. 11 ustawy, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także osób uprawnionych do określania tych wartości, stosuje się bowiem przepisy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że szacowanie nieruchomości następuje przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z wymogami powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Także, żądanie uwzględnienia poniesionych nakładów na nieruchomość w okresie między uchwaleniem /zmianą/ planu a dniem sprzedaży nieruchomości nie może zostać uwzględnione, bowiem przepis art. 37 ust. 2 ustawy stanowiący podstawę takich odliczeń został uchylony ustawą nowelizującą z dnia 28 listopada 2003 r. /Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492/. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające powinny w decyzji wykazać okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy przez wskazanie wartości działki przed uchwaleniem /zmianą planu/ przy czym – wobec wskazania na uchwałę z dnia [...]r. o zmianie planu – wyjaśnić czy wartość ta określana jest przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, czy też przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania terenu przed jego uchwaleniem i dlaczego skoro uchwała z dnia [...]r. dotyczy zmiany planu. Konieczne jest także zapewnienie udziału stron na każdym etapie postępowania, w tym wydaje się celowe przeprowadzenie w sprawie rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy, w związku z potrzebą wyjaśnienia zastrzeżeń skarżących co do wartości nieruchomości przed wejściem w życie uchwały z dnia [...]r. i jej wartości po tej dacie. Orzekające powtórnie organy winny mieć także na uwadze treść art. 157 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego podlega kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia "pierwotnego" operatu. W związku z powyższą regulacją nieuzasadnione jest oczekiwanie zakwestionowania sporządzonego operatu na zlecenie organu prowadzącego postępowanie złożeniem przez stronę tak zwanego "kontroperatu". Mając na uwadze powyższe argumenty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ppsa w związku z art. 7, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 kpa, a także art. 135 i 152 ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, 205 § 1 ppsa.