II SA/Gl 903/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy W., rozpoznając po raz kolejny na skutek wcześniejszych decyzji kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosek J. K., decyzją z dnia [...] roku nr [...] ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego z garażem wraz z przyłączami na projektowanej do wydzielenia parceli z kompleksu parcel : nr [...] i [...] gm, kat. [...] ( powstałych z połączenia i zmiany konfiguracji wnioskowanych parcel nr [...],[...] oraz parceli nr [...] decyzją Wójta Gminy W. nr [...],z [...] roku ). W podstawie prawnej decyzji powołano art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm., dalej powoływana jako ustawa ). Do decyzji dołączono analizę ( słowną ) uwarunkowań przestrzennych oraz analizę urbanistyczną opisaną jako załącznik nr 1 do tej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia "[...]" w B. Odwołująca powołała się na ustalenia poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz fakt lokalizacji wnioskowanego terenu w bezpośrednim sąsiedztwie ujęcia wód źródła "[...]" i częściowo w terenie strefy ochronnej pośredniej wewnętrznej tego ujęcia. W ocenie odwołującej się organ I instancji nie uwzględnił przepisów szczególnych o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, a mianowicie art. 38 i 54 ustawy Prawo wodne z 2001 roku. W związku z tym zdaniem autora odwołania niezbędnym było zobowiązanie inwestora do złożenia stosownej ekspertyzy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Zdaniem organu odwoławczego zostały spełnione warunki określone dla wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy. Nieruchomości sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na odniesienie przestrzenne do projektowanej zabudowy, działka posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...] za pośrednictwem drogi prywatnej – ul. [...], istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a w szczególności ustawą Prawo ochrony środowiska, Prawo wodne i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie można także mówić o niezgodności projektowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi, w tym z art. 38 Prawa wodnego. W decyzji ustalono konkretne warunki zagospodarowania, które mają służyć zabezpieczeniu istniejącego na przedmiotowym terenie ujęcia źródła "[...]" ( pkt 9 decyzji, pkt 14 decyzji). Przewidziano także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich ( pkt 12 decyzji ). Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ podkreślił, że stosownie do art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można uzależniać wydania decyzji o warunkach od zobowiązania wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych przepisami świadczeń i warunków. Dlatego też niedopuszczalnym było zażądanie od wnioskodawcy przedłożenia ekspertyzy w zakresie oceny ryzyka zmniejszenia wody w źródle. Nadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne zakazy i ograniczenia dotyczące wykonywania robót na terenach sfery pośredniej określone są przez dyrektora RZWG ustanawiającego strefę ochronną ( art. 58 Prawa wodnego), a wprowadzenie zakazu lokalizowania budownictwa mieszkaniowego ( art. 54 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego ) dotyczy ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej, a nie podziemnej ( takim jest źródło "[...]".). Spółdzielnia "[...]" w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzuciła wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem art. 61 ustawy i art. 54 ustawy Prawo wodne. W związku z tym wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca twierdziła, że prowadzone jest postępowanie mające na celu rozszerzenie strefy ochronnej pośredniej źródła "[...]", a nadto, że dla wydania decyzji nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3. ustawy. Złożone przez inwestora warunki techniczne wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej nie mogą być brane pod uwagę bo w terenie nie istnieje kanalizacja sanitarna. Oznacza to, że do czasu jej wykonania niezbędnym będzie zrealizowanie zbiornika na nieczystości, a więc przeprowadzenie prac ziemnych. Tymczasem wykonanie wykopów i odwodnień może zostać zakazane przyszłą decyzją dotyczącą stref ochronnych ( art. 54 ust. 1 pkt 6 Prawa wodnego). Podkreślono także, że inwestycja dla której ustalono warunki może naruszyć nie tylko interes skarżącej ale i interes ogólnospołeczny. Stanowi ona ingerencję w środowisko i może wpływać na zmiany stanu ilościowego i chemicznego wód czerpanych w źródle [...]. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Zarzut oparty na art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy uznał za nieuzasadniony z uwagi na określenie przez organ I instancji warunków odprowadzania wód i ścieków przy wykorzystaniu zbiorników na nieczystości, które nie będą zagrażały ujęciu wody. Także nie uzasadnione jest powoływanie się na nakazy i zakazy ( w związku z art. 54 prawa wodnego ) na terenie strefy pośredniej, skoro taka decyzja nie została wydana. Inwestor J. K. w pismach prasowych z dnia [...] roku i [...] roku wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej do niego decyzji pod względem zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej powoływana jako ppsa ). Sąd ten zobowiązany jest do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do wszystkich aktów wydanych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia ( art. 135 ppsa). Za zgodną z prawem może zostać uznana jedynie decyzja odpowiadająca wymogom prawa materialnego i procesowego. Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana wyłącznie na wniosek inwestora spełniający warunki określone w art. 52 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Wniosek ten powinien określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Na mapie w takiej samej skali sporządza się załącznik do decyzji zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji ( art. 54 ust. 3 ustawy ) oraz wyznacza obszar analizowany na którym organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy ( § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. 03.164.1588 – dalej rozporządzenie ). Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną ( na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy), jak i graficzna część decyzji przewidziana w art. 54 ust. 3 ustawy sporządzone w czytelnej technice graficznej stanowią załączniki decyzji ( analiza tekstowa i graficzna), a część zawierająca linie rozgraniczające ( art. 54 ust. 3 ) jest integralną częścią tej decyzji. W niniejszej sprawie wniosek inwestora znajdujący się w aktach administracyjnych oraz pismo rozszerzające ten wniosek w zakresie terenu wskazanego dla ustalenia warunków zabudowy terenu ( i nie uzupełniony na żądanie Sądu) nie spełnia warunków określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Do obu tych wniosków dołączono kopie mapy ewidencyjnej w skali 1 2880, a nie jak wymaga tego powołany wyżej przepis w skali 1 : 500 lub 1 : 1000. W istocie dołączone kopie mapy ewidencyjnej w skali 1 : 2880 uniemożliwiają stwierdzenie, jaki teren został objęty tymi wnioskami i w jakim stosunku on pozostaje do projektowanej do wydzielenia działki o powierzchni około [...] m2 ( według rozszerzonego wniosku), która została wrysowana w analizę urbanistyczną stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji. Załącznik ten wbrew wyrażonemu przekonaniu przez organy orzekające nie stanowi części graficznej decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 54 ust. 3 ustawy. Nie zawiera bowiem linii rozgraniczających teren inwestycji, a zawarta w nim legenda oraz jego tytuł "analiza graficzna" jednoznacznie świadczą o tym, że stanowi on graficzną część analizy, którą organ zobowiązany jest przeprowadzić w sposób wskazany w rozporządzeniu w celu ustalenia spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Skoro zatem elementem koniecznym decyzji o warunkach zabudowy jest określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, to organ nie może się od tego obowiązku uchylić. Brak załącznika określonego w art. 54 ust. 3 ustawy, zawierającego linie rozgraniczające, powoduje niepełność decyzji, inaczej mówiąc niezgodność z prawem skutkującą niemożnością dokonania przez Sąd kontroli w zakresie wpływu naruszenia prawa materialnego na wynik sprawy. Określenie linii rozgraniczających jest niezbędne z punktu widzenia wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, jak i oceny zgodności decyzji z wnioskiem inwestora. W rozpatrywanej sprawie należy podkreślić, że wnioskiem nie była objęta działka ewidencyjna ale powierzchnia terenu projektowanego do wydzielenia z kompleksu parcel, co w świetle ustawy i rozporządzenia jest dopuszczalne. Wymagało to jednak skrupulatnego spełnienia przez wniosek warunków z art. 52 ust. 2 pkt 1, a decyzją z art. 54 ust. 3. Ponieważ warunki te nie zostały spełnione przedwczesne w ocenie Sądu jest odnoszenie się do spełnienia przez zamierzoną inwestycję wymagań z art. 61 ust. 1 ustawy. Jednakże już na tym etapie postępowania należy stwierdzić, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia [...] roku nie mogą mieć wpływu na załatwienie sprawy, podobnie jak oczekiwane przez skarżącą rozwieszenia zakazów w strefie ochronnej ujęcia wód podziemnych "[...]". Aktualnie obowiązują zakazy wynikające z decyzji Starosty B. z roku [...] nr [...] ustanawiającej strefę ochrony ujęcia wód podziemnych źródła "[...]" w B. wśród których nie ma zakazu budowy w wewnętrznej pośredniej strefie budynków jednorodzinnych. W postępowaniu ponownym organ I instancji po złożeniu przez inwestora wniosku spełniającego wymogi prawa ponownie przeprowadzi postępowanie uwzględniając ewentualnie zmianę stanu faktycznego lub prawnego, sporządzi wymaganą analizę słowną i graficzną ( wyraźnie oznaczając skale mapy) a następnej w zależności od wyników postępowania wyda decyzję odpowiadającą art. 54 ustawy którą uzasadni w sposób wskazany w art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w związku z art. 135 i 152 ppsa, orzeczono jak w sentencji. su.