II SA/Gl 905/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi B. R. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] znak [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. i M. R. aktem notarialnym z dnia [...] r. sprzedali za kwotę [...] zł działkę nr A o pow. [...] m2, położoną w C. przy ul. A. W związku z tym faktem skarżący zostali zawiadomieni pismem z dnia [...] r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia i pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości oraz pouczeni o możliwości wnoszenia zastrzeżeń i uwag w sprawie w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia, co nastąpiło [...] r. W następnej kolejności decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] Burmistrz Miasta C. ustalił dla B. i M. R. opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości działki nr A na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...]r., nr [...], poz. [...] z dnia [...] r. ). W uzasadnieniu wyjaśniono, że uchwałą tą Rada Miejska ustaliła stawkę renty planistycznej na 10% wzrostu wartości nieruchomości. Po wejściu w życie planu małżonkowie zbyli w [...] r. nieruchomość. Wzrost wartości nieruchomości ustalono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem, na podstawie operatu szacunkowego z [...] r. Wzrost wartości wyliczono na kwotę [...]zł. W decyzji brak jest danych na temat przeznaczenia działki jak i na temat sposobu jej faktycznego wykorzystywania. W aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy określający wzrost wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. Zawiera on informację, że w ewidencji gruntów działka jest opisana jako grunty orne [...] oraz informację, że źródłem danych do wyceny była także wizja lokalna w obecności właściciela nieruchomości. Sposób korzystania został określony jako grunty orne, tereny mieszkaniowe. Natomiast zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] r w sprawie zmiany nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej – [...]. W operacie przyjęto, że przed datą wejścia planu w życie ([...]r.) nie obowiązywał plan miejscowy. Jak wynika z dołączonej do akt kopii uchwały z dnia [...] r. nr [...], została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 26 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § [...] ust. [...] wskazano, że uchwala się zmianę nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w C. nr [...] z dnia [...]r., następnie zaktualizowanego i zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w C. nr [...] z [...] r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. .i B. R. zarzucili zawyżenie w operacie szacunkowym wartości nieruchomości po uchwaleniu planu, podnieśli że nie odpowiada ona wartości rynkowej, za jaką działkę sprzedali. Podali, że działka pozbawiona jest dojazdu, wobec czego była atrakcyjna wyłącznie dla właściciela sąsiedniej nieruchomości B, który ją zakupił. Wskazali, że ponieśli koszty związane z zasiedzeniem gruntu, koniecznym ze względu na wadliwe prowadzenie rejestru gruntów. Plany zagospodarowania ulegały kilkakrotnie zmianom, wobec czego ich działka raz miała przeznaczenie mieszkaniowe, a raz rolnicze. Zawnioskowali o zwolnienie ich z opłaty. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że zmiana planu nastąpiła z dniem [...] r. Wskazano, że pobranie przedmiotowej opłaty jest obowiązkiem organu a przepisy nie dają możliwości zwolnienia z tej opłaty. Oceniono, że wycena wartości nastąpiła prawidłowo a postępowanie było zgodne z prawem, po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ przeprowadził postępowanie i wydał decyzję, którą doręczył stronom. Wycena nie może uwzględniać ceny rzeczywiście uzyskanej za działkę, operat został sporządzony zgodnie z przepisami, zaś strony nie przedłożyły kontroperatu. Na cenę nie mają także wpływu poniesione koszty związane z nabyciem działki oraz zmiany przeznaczenia działki w poprzednich planach zagospodarowania. W skardze do sądu administracyjnego B. i M. R. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania. Skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 10, 77 § 1 i 81 kpa. Uzasadniając ten zarzut podali, iż nie brali udziału w oględzinach nieruchomości przeprowadzonych przez biegłego rzeczoznawcę bowiem nie byli o nich zawiadomieni. Organ I instancji nie zapoznał ich z materiałem dowodowym sprawy, w szczególności z operatem szacunkowym, który został im udostępniony dopiero po wydaniu decyzji przez ten organ. Skarżący podnieśli także naruszenie zaskarżoną decyzją art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewykazanie w niej różnicy w wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu, a tym samym wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu. Zdaniem skarżących w sposób niezgodny z prawem organ odwoławczy stwierdził, że operat nie może uwzględniać kwoty za jaką nieruchomość została po uchwaleniu planu sprzedana, ani wartości rynkowej, jaka po uchwaleniu planu została ustalona dla celów podatkowych. Bezprawnie także odmówiono pomniejszenia opłaty o wartości nakładów poniesionych przez skarżących w okresie między uchwaleniem planu a dniem sprzedaży nieruchomości. W końcu zarzucono, że błędne jest stanowisko, jakoby uprzednio dokonana zmiana planu, przed zmianą uchwaloną w roku [...], nie ma w sprawie znaczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że nie jest uprawnione do oceny prawidłowości operatu albowiem nie posiada odpowiednich wiadomości i uprawnień, a jedynym sposobem weryfikacji mogło być sporządzenie innego operatu. Z możliwości takiej nie skorzystali zarówno skarżący, jak i żaden z organów. W związku z tym zarzuty dotyczące braku oceny operatu są chybione. Operat ten zawiera informacje o transakcjach rynkowych, które zostały zawarte w okresie zbliżonym do daty zbycia nieruchomości przez skarżących. Stały się one podstawą ustalenia jednorazowej zapłaty. Operat został sporządzony właśnie w celu obliczenia opłaty, stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109) i dlatego nie może odnosić się do wartości ustalonej dla celów podatkowych. W konkluzji organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w przekonaniu Sądu kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta spełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm.), zwanej dalej ppsa. Naruszenia te dotyczą tak reguł przeprowadzenia przez organy postępowania, jak i zasad dotyczących zakresu i zupełności zebranego w sprawie materiału. Po pierwsze należy wskazać, że brak jest w aktach dowodów, potwierdzających tezę o zapewnieniu stronom udziału w postępowaniu i umożliwieniu im wypowiedzenia się co do materiału sprawy. Kwesta ta dotyczy w szczególności sporządzonego operatu i jest doniosłą ze względu na argument organu odwoławczego o braku aktywności skarżących co do przedstawienia konkurencyjnego operatu szacunkowego. Dla zachowania zasady dwuinstancyjności konieczne jest przy tym, aby możliwość ta była zapewniona również na etapie postępowania przez organem I instancji. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania organ prowadził je, zbierając materiał dowodowy, w szczególności zlecając sporządzenie operatu szacunkowego. W takiej sytuacji winno dojść przed wydaniem decyzji do zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z tym materiałem, co ewentualnie mogło skutkować wnioskami i uwagami stron. Uchybienia tego nie sanuje zawarta w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania informacja o możliwości składania wniosków w sprawie, dotyczy ona bowiem innego stadium postępowania, została przez organ zawężona do okresu 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu a nie można wymagać od stron sprawowania stałego nadzoru nad przebiegiem postępowania i antycypowania daty wydania decyzji. Nie jest również poparta żadnym dowodem teza, jakoby skarżący brali udział w oględzinach na etapie sporządzania operatu. Po wtóre wątpliwości budzi kompletność zebranego w sprawie materiału jak również fakt poddania go ocenie przez organ. W uzasadnieniach wydanych decyzji organy powołują się zasadniczo na trzy okoliczności: fakt zbycia działki, fakt podjęcia uchwały w przedmiocie planu i fakt wykazania w operacie przyrostu wartości działki. Jednocześnie w żadnej z decyzji nie sprecyzowano, jakie było przeznaczenie działki, jakie jest aktualnie i na ile zmienia ono jej wartość. W operacie dla oceny wartości działki przed datą wejścia w życie uchwały z dnia [...] r. przyjęto jej faktyczne wykorzystanie, nota bene również bez określenia jego charakteru w treści decyzji. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przytoczony przepis rozróżnia zatem dwie sytuacje, gdy dochodzi do zmiany planu i uchwalenia planu dla terenu planu do tej pory pozbawionego. W pierwszej z sytuacji odniesienie dla ustalenia różnicy wartości stanowi przeznaczenie terenu obowiązujące przed zmianą planu, w drugiej zaś faktyczny sposób wykorzystania terenu. W rozpatrywanej sprawie organy powołują się na uchwałę, która zgodnie ze swym tytułem oraz § [...] pkt [...] stanowi zmianę nr [...] planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta C.. Taki zapis sugeruje, że przed podjęciem uchwały, stanowiącej podstawę obliczenia aktualnej wartości działki, obowiązywał w gminie plan. Do wyjaśnienia byłaby wówczas kwestia przeznaczenia działki w planie zmienionym uchwałą nr [...]a zastosowanie kryterium faktycznego sposobu wykorzystania działki nie byłoby możliwe. Kwestie te zostały zupełnie pominięte przez organy w toku postępowania a mają one znaczenie wobec zarzutu o zaniżeniu wartości sprzedanej działki wedle jej stanu przed podjęciem uchwały o zmianie nr [...] planu zagospodarowania przestrzennego miasta C.. Za bezskuteczne należy natomiast uznać zarzuty skarżących dotyczące nie uwzględnienia na użytek opłaty planistycznej faktycznej ceny zbycia lub wartości ustalonej dla celów podatkowych. Szacowanie nieruchomości dokonywane jest bowiem przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 z zm.), obowiązującego w sprawie w miejsce uchylonego rozporządzenia w tym samym przedmiocie z dnia 27 listopada 2002 r. (Dz.U. nr 230, poz. 1924) Nie mogły zostać uwzględnione również argumenty dotyczące poniesionych nakładów na nieruchomość w okresie między uchwaleniem (zmianą) planu a dniem sprzedaży nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 2 ustawy stanowiący podstawę takich odliczeń został uchylony ustawą nowelizującą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492). Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające powinny w decyzji wykazać okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy a wobec wskazania na uchwałę z dnia [...] r. o zmianie planu wyjaśnić, czy różnica wartości winna być określana przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, czy też przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania terenu przed jego uchwaleniem, z równoczesnym wyjaśnieniem powodów i podstaw przyjętego rozwiązania. Konieczne jest także zapewnienie udziału stronom na każdym etapie postępowania, w tym celowe wydaje się przeprowadzenie w sprawie rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy, w związku z potrzebą wyjaśnienia zastrzeżeń skarżących co do wartości nieruchomości przed wejściem w życie uchwały z dnia [...] r. i jej wartości po tej dacie. Orzekające powtórnie organy winny mieć także na uwadze treść art. 157 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego podlega kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie kolejnego operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu "pierwotnego". W związku z powyższą regulacją nieuzasadnione jest oczekiwanie zakwestionowania operatu sporządzonego na zlecenie organu prowadzącego postępowanie poprzez złożenie przez stronę tak zwanego "kontroperatu". Mając na uwadze powyższe argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c oraz art. 135 i 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 powołanej ustawy.