II SA/Gl 905/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Burmistrz P. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 104, 130 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 pkt. 20 lit. c, art. 7 ust. 3, art. 18 ust. 6, art. 20 ust. 1, art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 7, ust. 8, ust. 9, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn .zm. –dalej "ustawa") uznał za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na dziecko A. B. w kwocie 2 500,00 zł wypłacone na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. w okresie od 1 maja 2018 r. do 30 września 2018 r. oraz zobowiązał B. B. (strona, skarżąca) do zwrotu kwoty 2 500,00 zł nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Uzasadniając decyzję organ wskazał, iż decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznano stronie .świadczenie między innymi w formie świadczenia wychowawczego, na A. B. w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Wypłata świadczeń została zrealizowana do dnia 30 września 2018 r. Podczas weryfikacji wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2018/2019 organ I instancji ustalił, że strona podjęła zatrudnienie od [...] marca 2018 r. w FUH "A". Z uwagi zmianę sytuacji dochodowej rodziny strony organ I instancji wskazał na definicję uzyskania dochodu określoną w art. 2 pkt 20 c) ustawy i dokonał ponownego przeliczenia dochodu rodziny. Stwierdził, że od 1 maja 2018 r. dochód na członka rodziny wynosił 955.64 zł, a tym samym przekroczył ustawowe kryterium wynoszące 800 zł. Uznał wobec powyższego, że świadczenie pobrane przez stronę w okresie od 1 maja 2018 r. do 30 września 2018 r. jest w myśl art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy świadczeniem nienależnie pobranym, a strona jest zobowiązana do zwrotu tego świadczenia na zasadach określonych w art. 25 ust. 1 ustawy. W odwołaniu strona nie zgodziła się z decyzją organu I instancji zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Zarzuciła, że organ ten nie uwzględnił utraty dochodu spowodowanej zmniejszeniem od [...] marca 2018 r. wymiaru zatrudnienia u dotychczasowego pracodawcy z pełnego do 1/4 etatu. Strona przyznała, że od [...] marca 2018 r. podjęła równolegle zatrudnienie w pełnym wymiarze etatu u innego pracodawcy. Zakwestionowała sposób wyliczenia dochodu wskazując, że przy jego wyliczeniu uwzględniono uzyskanie dochodu z tytułu jej zatrudnienia od [...] marca 2018 r., a jednocześnie organ I instancji nie wziął pod uwagę, że u dotychczasowego pracodawcy równolegle nastąpiła utrata dochodu. Zauważyła, że zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OSK 1728/17 każde zmniejszenie dochodu związanego z pracą jest utratą dochodu W kwestionowanej decyzji organu I instancji dochód uzyskiwany u dotychczasowego pracodawcy jest jednak liczony tak, jakby zatrudnienie było kontynuowane w pełnym wymiarze czasu pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej nie uwzględniło odwołania i decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało sporną decyzję w mocy podzielając w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w jej treści. Kolegium doszło do przekonania, że organ I instancji prawidłowo zweryfikował sytuację materialną w rodzinie strony, która implikowała wydanie decyzji w niniejszej sprawie. Jak wynika z art. 25 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko odwołującej zostało wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego otrzymywania. Istota niniejszego postępowania sprowadza się bowiem do wyjaśnienia dwóch okoliczności, tj. czy zmiana sposobu zatrudnienia strony w spółce cywilnej "B", tj. przejścia z pełnego etatu na 1/4 stanowi utratę dochodu wpływającą na przyznane jej świadczenie oraz czy uzyskanie dochodu w Firmie Usługowo -- Handlowej "A" należy traktować jako uzyskanie przez nią dochodu. Kolegium wskazało, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, że łączący stronę stosunek prawny ze spółką "B" należy uznać jako zatrudnienie, a zatem nadal pozostaje ona zatrudniona w spółce w innym wymiarze czasu pracy. Zatem nie ziściła się jedna z przesłanek sprecyzowana w art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy, w myśl której za utratę dochodu uważa się utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym zakresie Kolegium dokonało analizy orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślając, że zgodnie z prezentowanymi w orzecznictwie stanowiskami oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2011 r. o sygn. I OSK 1047/11 utrata zatrudnienia oznacza utratę pracy świadczonej na podstawie umowy o pracę lub innych umów wymienionych w art. 3 pkt 22 ustawy, nie oznacza natomiast zmiany warunków pracy i płacy, polegającej na obniżeniu, czy podwyższeniu wynagrodzenia, przy trwaniu stosunku pracy. Kolegium wyjaśniło dalej, iż część cytowanych przez ten organ wyroków dotyczy świadczeń rodzinnych ale ze względu na podobieństwa regulacji utraty dochodu w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy pozwala na odpowiednie ich zastosowanie. W opinii Kolegium w realiach niniejszego postępowania nie sposób podzielić argumentacji strony co do potraktowania jej dochodu czerpanego z tytułu zatrudnienia w spółce cywilnej "B" jako utracony. Wprawdzie zmieniono stronie wymiar jej etatu z całego na ¼ ale zbiegło się to z zatrudnieniem strony w drugiej firmie. Zatem jej rodzina nie znalazła się w drastycznie trudnej sytuacji materialnej. Nie jest również sporne, że strona podjęła zatrudnienie w FUH "A", co implikowało zwiększeniem jej dochodu o kwotę 1390,94 zł, a to z kolei skutkowało zwiększeniem dochodu w jej rodzinie od 1 maja 2018 r. do kwoty 3 822,56 zł i tym samym przekroczeniem progu dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o 155,64 zł. W tym stanie rzeczy przyznane jej prawo do świadczenia wychowawczego na syna, pierwsze dziecko w rodzinie, ustało z dniem 1 maja 2018 r., a wypłacone jej środki finansowe w łącznej kwocie 2 500 złotych, obejmujące okres od 1 maja 2018 r. do 30 września 2018 r. są nienależne i zgodnie z art. 25 ust.1 ustawy podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy urzędu organu I instancji wskazany w pkt 2. zaskarżonej decyzji. W skardze powyższą decyzję Kolegium skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 pkt 19 c) w związku z art. 7 ustawy poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 11, 77 K.p.a. polegające na niedostatecznym i niedokładnym wyjaśnieniu wszelkich okoliczności sprawy, jak również błędu w ustaleniach faktycznych. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazała, że nie zgadza się z przyjętym przez Kolegium tokiem rozumowania, które nie znajduje uzasadnienia w wykładni art. 2 pkt 19 c) w związku z art. 7 ustawy. W jej ocenie nie sposób bowiem zasadnie twierdzić, jakoby pod pojęciem utraty zatrudnienia nie uznawać również zmiany warunków pracy i płacy polegającej na obniżeniu wynagrodzenia. Nie zgodziła się też z przyjęciem, jakoby przy interpretacji utraty zatrudnienia rozumieć tylko i wyłącznie drastyczne pogorszenie się sytuacji materialnej. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie powinno się urealnić dochód i obliczyć dochód utracony w spółce cywilnej "B" s.c. w związku ze zmniejszeniem wymiaru czasu pracy i znacznym zmniejszeniem wynagrodzenia. W konsekwencji, w ocenie skarżącej, błędnie dokonano obliczenia dochodu jej rodziny. W dalszej części uzasadnienia skargi jej autorka odwołała się do przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, jak również do poglądów wynikających z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącego się do ww. ustawy. Stwierdziła też, że orzecznictwo sądów administracyjnych stoi w sprzeczności z twierdzeniami Kolegium. W ocenie skarżącej organ prowadzący postępowanie naruszył szereg przepisów postępowania w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ani też obowiązku dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W podsumowaniu swoich rozważań stwierdziła, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakoby organ I instancji prawidłowo zweryfikował sytuację materialną jej rodziny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. W piśmie procesowym z dnia 30 września 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślił, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 209 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 579/19 w przedmiocie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko Sąd uwzględnił skargę skarżącej, a stanowisko prawne wyrażone w przywołanym wyroku znajduje zastosowanie również w sprawie niniejszej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej dnia z dnia [...] r. nr [...],. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...], mocą której ustalono, że świadczenie wychowawcze otrzymane przez skarżącą, na dziecko A. B. w kwocie 2 500,00 zł wypłacone na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. w okresie od 1 maja 2018 r. do 30 września 2018 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, a także zobowiązano stronę do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Podstawą materialnoprawną decyzji jest art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm. – dalej "ustawa") zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się m.in. świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Organy wywiodły prawo do wydania spornej decyzji z treści art. 2 ust.20 lit.c) ustawy, w myśl której za uzyskanie dochodu uważa się podjecie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreśliły, że strona nie poinformowała organu I instancji o podjęciu zatrudnienia od [...] marca 2018 r. Uznały również, że skarżąca nie utraciła dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy, bowiem za utratę dochodu uważa się utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca konsekwentnie kwestionuje pominięcie przez organy utraty przez nią zatrudnienia akcentując, że również zmniejszenie wymiaru czasu pracy i zmniejszenie wynagrodzenia u pierwszego pracodawcy spełnia przesłankę wynikającą z art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy. Przede wszystkim w ocenie Sądu, w sprawie nie została należycie wyjaśniona przesłanka polegająca na wypłaceniu skarżącej świadczenia, pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego. Niezależnie od powyższego zdaniem składu orzekającego organy uchybiły normie z art. 2 ust. 19 lit c ustawy. Z analizy akt sprawy wynika, że przyczyną wydania spornej decyzji i odmowy niejako przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko za okres od 1 maja 2018 r. do 30 września 2018 r. było przekroczenie kryterium dochodowego wynikającego z art.5 ust.3 ustawy, spowodowane zasadniczo podjęciem przez skarżącą zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy od dnia [...] marca 2018 r. u drugiego pracodawcy i uzyskaniem dochodu z tego tytułu. Organy uznały jednocześnie, iż w przypadku skarżącej nie doszło do utraty dochodu w rozumieniu art. 2 ust. 19 lit. c ustawy, gdyż mimo zmniejszenia wymiaru czasu pracy z pełnego na ¼ etatu pozostaje ona nadal w zatrudnieniu u pierwszego pracodawcy. Stanowisko prezentowane przez organy w zakresie utraty dochodu, jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącej, pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygnaturze II SA/Gl 579/19, którym uwzględniono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza P., w przedmiocie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. We wskazanym wyroku tutejszy Sąd podzielił prezentowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że w przypadku utraty zatrudnienia nie chodzi jedynie o utratę zatrudnienia w całości ale dla przyjęcia utraty dochodu wystarczająca jest utrata zatrudnienia w części, np. wskutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy i płacy, urlopu bezpłatnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17, skoro "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" czyli "strata, zanik, ubytek" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu, to nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów". Zatem o "utracie dochodu" należy mówić zarówno w sytuacji, gdy określona osoba przestała uzyskiwać jakikolwiek dochód, jak i w sytuacji, gdy jej dotychczasowy dochód uległ częściowemu zmniejszeniu. Zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 ustawy to zatem zdarzenia wpływające w ten właśnie sposób na dochody określonej osoby. Tak też należy wykładać istotne w realiach niniejszej sprawy przesłanki "utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jako zdarzeń powodujących utratę dochodu (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 378/18). Powyższe upoważnia do tezy, że przepis art. 2 pkt 19 ustawy nie może być wykładany literalnie. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, nie sposób zaakceptować stanowiska Kolegium interpretującego pojęcie utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia, którym posługuje się art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy, w taki sposób, iż sprowadza się ono jedynie do sytuacji, gdy ta utrata związana jest z całkowitym zaprzestaniem świadczenia pracy, a w konsekwencji do braku podstaw do uwzględnienia jako dochodu utraconego obniżenia wynagrodzenia, które nastąpiło z dniem [...] marca 2018 r. w ramach tego samego stosunku pracy. Zdaniem Sądu, pojęcie utrata zatrudnienia obejmuje również utratę zatrudnienia lepiej płatnego na rzecz gorzej wynagradzanego, nawet jeżeli do tego dochodzi w drodze aneksu do umowy o pracę w zakresie zmiany wymiaru czasu pracy do 1/4 etatu. Takie rozumienie dochodu utraconego przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do świadczenia wychowawczego przyznawanego na podstawie ww. ustawy (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1376/17 z dnia 13 grudnia 2017 r.). W wyroku tym stwierdzono, iż częściowa utrata dochodu, która powoduje obniżenie łącznego dochodu w rodzinie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia "500+", daje podstawę do uwzględnienia takiego wniosku, o ile spełnione zostaną pozostałe ustawowe przesłanki. Wykładni art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co niewątpliwie byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w powołanym art. 4 ust. 1 ustawy lecz również z zagwarantowaną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości. Ten pogląd skład orzekający w całości podziela . W tych okolicznościach stwierdzić należy, że organy obu instancji błędnie zastosowały w sprawie obowiązujące przepisy prawa materialnego art. 25 , art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy. Nie dokonały przy tym ustaleń w zakresie utraty zatrudnienia skarżącej uznając ogólnie, iż nie doszło do utraty zatrudnienia. Tym samym organy naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i w konsekwencji niewłaściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji . Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a także § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2018, poz. 265).