II SA/Gl 906/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi G.W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie klasyfikacji gruntów oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku G. W., reprezentowanej przez radcę prawnego K. G., odmówił wznowienia postępowania zakończonego jego decyzją ostateczną z dnia [...] r., nr [...]. W podstawie prawnej tego postanowienia organ wskazał art. 149 § 3 w zw. z art. 145 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu zaś stwierdził, że wnioskująca o wznowienie postępowania G. W. nie była stroną prowadzonego przez niego postępowania zakończonego decyzją, którą w oparciu o klasyfikację uzupełniającą sporządzoną przez uprawnionego klasyfikatora zatwierdził aktualny stan konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych na działce nr 1, k. m. 1, obręb K. Stanowisko to Starosta oparł na stwierdzeniu, że stroną tego postępowania był tylko właściciel przedmiotowej działki H. G. Organ wyjaśnił też, że postępowanie w tej sprawie wszczął z urzędu, a nie na wniosek G. W. zawarty w piśmie z dnia [...] r. Pismo to, w którym domagała się ona sprostowania map geodezyjnych oraz użytków na działce nr 1 poprzez wprowadzenie użytku Ls (las) i wyznaczenia drogi pożarowej w urządzonym lesie należało potraktować bowiem jako wniosek "o wzmocnienie praworządności", aczkolwiek zawarte w nim informacje posłużyły do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. O wyniku tego postępowania poinformowano autorkę pismem z dnia [...] r. Starosta podkreślił, że G. W. składając rzeczony wniosek nie stała się stroną postępowania w sprawie klasyfikacji gruntów na działce nr 1, ponieważ stosownie do § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów klasyfikację gruntów przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego wskazanego w ewidencji gruntów i budynków. W zażaleniu na to postanowienie G. W. domagała się jego uchylenia zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 138 § 1 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut pełnomocnik wnoszącej żalenie powołał się na pogląd sądów administracyjnych, zgodnie z którym badanie przymiotu strony nastąpić powinno po wznowieniu postępowania w sprawie, a nie w jego fazie wstępnej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 stycznia 2014 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzory Geodezyjnego i Kartograficznego w K. ( dalej zwany [...] WINGiK) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu [...] WINGiK zanalizował przepis art. 241 k.p.a. oraz wskazane we wniosku o wznowienie postępowania przepisy art. 238 w zw. z art. 247 k.p.a. Następnie stwierdził, że jedną z przyczyn uzasadniających wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania stanowi wniesienie podania przez osobę nie będącą stroną. Podkreślił jednocześnie, że wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu stanowisko sadów administracyjnych w kwestii czy badanie legitymacji podmiotu domagającego się wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć miejsce przed wznowieniem postępowania czy też dopiero w toku wznowionego postępowania nie jest jednolite lecz rozbieżne. Zdaniem organu rozważając tę kwestię należy zwrócić też uwagę na nowelizację Kodeksu postępowania administracyjnego polegającą na wprowadzeniu do tej ustawy art. 61 a, który uzależnia wszczęcie postępowania administracyjnego od wstępnej oceny dotyczącej posiadania legitymacji przez podmiot występujący z takim wnioskiem. Przepis ten nałożył zatem na organy obowiązek przeprowadzenia już w fazie wstępnej postępowania oceny czy podmiot domagający się wszczęcia postępowania jest jego stroną czy też nie posiada takiego przymiotu. Podmiot żądający wszczęcia postępowania ma z kolei w związku z tym przepisem obowiązek przedstawienia okoliczności dowodzących, że może zostać uznany za stronę postępowania. W dalszej części rozważań [...] WINGiK stwierdził, że w sposób szczególny, węższy w stosunku do art. 28 k.p.a., należy pojmować stronę postępowania w myśl przepisów rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Stosownie bowiem do § 3 tego rozporządzenia interes prawny w postępowaniu w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów mają jedynie ich właściciele, albo inni władający takimi gruntami wykazani w ewidencji gruntów i budynków. Także tylko te podmioty mogą się w związku z tym domagać wszczęcia w trybach nadzwyczajnych postępowań zmierzających do wzruszenia decyzji orzekających w przedmiocie klasyfikacji gruntów. Brak jest zaś normy prawnej, z której właściciele sąsiednich nieruchomości mogliby wywieść swój interes prawy uzasadniający ich udział w tym postępowaniu. W konsekwencji organ stwierdził, że skoro G. W. nie przysługiwał tytuł prawny do działki nr 1, a odwoływała się ona jedynie do swojego interesu prawnego wynikającego z prawa własności do nieruchomości położonej w jej sąsiedztwie to nie była ona stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] zatwierdzającą klasyfikację gruntów na działce nr 1. Odnosząc się do stwierdzeń zawartych we wniosku o wznowienie postępowania [...] WINGiK uznał za chybione i bezzasadne twierdzenie, że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr 1 toczyło się z wniosku skarżącej złożonego w oparciu o przepis art. 241 k.p.a. Dodał, że przedmiotem takiego wniosku mogą być sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrona własności czy lepszego zaspokajania potrzeb ludności, a zatem stanowi on propozycję poprawy działań organu, do którego jest skierowany. Postępowanie z tego wniosku ma charakter uproszczony i jednoinstancyjny, a wnioskodawcy nie przysługuje żaden środek prawny na akt kończący postępowanie. Oznacza to, że w postępowaniu wnioskowym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej i nie kończy się ono wydaniem decyzji, a jedynie organ stosownie do art. 244 § 2 k.p.a. zawiadamia wnioskodawcę o sposobie załatwienia wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. W., zastępowana przez radcę prawnego K. G., domagała się uchylenia postanowienia [...]WINGiK oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła wydanie tego postanowienia z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. , które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Naruszenia tych przypisów skarżąca upatrywała w utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego wznowienia postępowania z uwagi na brak po jej stronie przymiotu strony mimo, że w sprawie o wznowienie postępowania badanie posiadania przez nią tego przymiotu powinno mieć miejsce dopiero w trakcie wznowionego postępowania, a nie w jego fazie wstępnej. W uzasadnieniu skargi powtórzona została argumentacja zawarta w uzasadnieniu zażalenia od postanowienia organu I instancji. W szczególności skarżąca ponownie wskazała na jednolity pogląd występujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w przypadku wniosku o wznowienie postępowania opartego na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie przymiotu strony postępowania powinno nastąpić po wznowieniu postępowania, a nie w fazie wstępnej. Dodała, że dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drogę do "weryfikacji prawidłowości wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, co ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia interesu prawnego wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania oraz przesłanki wznowienia postępowania wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 4 KPA". W odpowiedzi na skargę [...]WINGiK wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku bowiem zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie narusza prawa, a tylko w takim przypadku sąd administracyjny mógł je usunąć z obrotu prawnego. Przechodząc do analizy prawnej zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zapadło w trybie postępowania wznowieniowego. Postępowanie to uregulowane zostało przepisami art. 145 – 153 k.p.a. i ma na celu usuwanie wad, jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne i postanowienia, od których przysługiwało zażalenie czy wręcz eliminację takich orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną od wystąpienia dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku w sprawie przesłanek negatywnych. Przesłanki pozytywne to rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz zaistnienie jednej z podstaw prawnych wznowienia wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145 b § 1 k.p.a. Do przesłanek negatywnych należy zaś zaliczyć przesłankę terminu, określoną w art. 146 § 1, art. 145a § 2 i art. 145 b § 2 k.p.a. oraz przesłankę przewidywanej możliwości wydania w wyniku wznowienia postępowania wyłącznie decyzji, która w swej istocie odpowiadałaby decyzji dotychczasowej. Wznowienie postępowania zgodnie wreszcie z art. 147 k.p.a. następuje z urzędu lub na żądanie strony. Orzekające w sprawie organy obu instancji zgodnie z wnioskiem G. W. rozważyły możliwość wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która dotyczy przypadków gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Prawidłowo w związku z tym wskazały, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić należy, że o istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w rozumieniu art. 28 k.p.a., można mówić wówczas, gdy wynik postępowania ma wpływ na jego sytuację prawną wynikającą z przepisów prawa materialnego. Tak rozumiany interes prawny ma charakter indywidualny, konkretny i aktualny. Oznacza to, że winien on dotyczyć oznaczonego podmiotu, określonych praw lub obowiązków tego podmiotu wynikających z tego rozstrzygnięcia , a które możliwe były do zrealizowania na podstawie obowiązujących w dacie wydawania tej decyzji przepisów prawa. W kontrolowanej sprawie rozważenia wymagało zatem czy skarżąca nie będąca właścicielem czy osobą władającą działką nr 1, której dotyczyła decyzja zatwierdzająca gleboznawczą klasyfikację gruntów mogła skutecznie domagać się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. Organy orzekające w tej sprawie miały zatem obowiązek ustalenia czy wspomniana decyzja Starosty [...] miała wpływ na sferę wykonywania przez wnioskodawczynię praw wynikających z przysługującego jej prawa własności działki nr 2 częściowo sąsiadującej z działką nr 1 stanowiącą własność H. G. Pełnomocnik skarżącej jej interes prawny wywiódł z przepisu art. 241 k.p.a. wskazując, że postępowanie w sprawie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr 1 zostało wszczęte na jej wniosek. Podniósł także, że wynik tego postępowania nie był dla autorki wniosku zadawalający, bowiem w jego toku pominięto przepis art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach państwowych (winno być ustawa o lasach – przyp. Sąd). W konsekwencji tego doszło też w jego ocenie do naruszenia przepisu art. 238 k.p.a., bowiem skarżąca powinna zostać zawiadomiona o całościowym sposobie załatwienia jej wniosku. Organy obu instancji odnosząc się do argumentacji skarżącej zasadnie stwierdziły, że postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów na działce nr 1 k.m. 1, obręb K., nie zostało wszczęte na jej wniosek lecz z urzędu, co wynikało wprost z treści tej decyzji. Dodały jednocześnie, że kwestię trybu wszczęcia postępowania w sprawie klasyfikacji gruntu reguluje § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012r. poz. 1246). Zgodnie z tym przepisem klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. [...] WINGiK w oparciu o analizę tego przepisu trafnie też wywiódł, że zawęża on pojęcie strony wynikające z art. 28 k.p.a. i ma zastosowanie także w odniesieniu do podmiotu wnioskującego o wznowienie postępowania. Z § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wynika bowiem, że osoba nie będącą właścicielem ani władającym nieruchomością nie może być stroną postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a zatem nie może skutecznie uczestniczyć w tym postępowaniu ani przeciwdziałać zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji takiej nieruchomości. W konsekwencji w ocenie tego organu należało stwierdzić, że wydana przez Starostę [...] decyzja ostateczna nie miała wpływu na prawa i obowiązki G. W. chronione przepisami prawa materialnego lub wynikające z przepisów tego prawa. Skarżąca zatem nie legitymowała się interesem prawnym w sprawie zakończonej tą decyzją i w konsekwencji nie była uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu trudno nawet wskazać na naruszenie decyzją Starosty [...] z [...] r. interesu faktycznego skarżącej. Ubiegała się ona bowiem o zmianę wykazanych w ewidencji gruntów i budynków użytków gruntowych m.in. w odniesieniu do działki nr 1, a w szczególności wpisania do tej ewidencji w miejsce użytku oznaczonego symbolem Lz (grunty zadrzewione i zakrzewione), użytku Ls (lasy). Tymczasem kwestionowaną przez nią decyzją określona została klasa bonitacyjna gruntów znajdujących się na tej działce w ramach użytku oznaczonego dotychczas symbolem Lz. Dodać też przyjdzie, że kwestia prawidłowego załatwienia wniosku skarżącej złożonego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. leżała poza kognicją Sądu wyznaczoną przepisami art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Skład orzekający Sądu podziela pogląd strony skarżącej, że kwestia czy podmiot żądający wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym jego udział w charakterze strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją powinna zostać co do zasady wyjaśniona w toku wznowionego postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 2 k.p.a. dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. Zasada ta jednak musi doznać ograniczeń, jeżeli już z samego żądania wznowienia wynika, że pochodzi ono od osoby, która nie wskazała żadnych racjonalnych okoliczności uprawdopodobniających, że przysługiwał jej przymiot strony postępowania zakończonego kwestionowaną przez nią decyzją ostateczną. Nie ma także podstaw do wznowienia postępowania w związku z żądaniem zgłoszonym w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli z przepisów szczególnych wynika, że osoba występująca z takim żądaniem nie miała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Wznawianie w takiej sytuacji postępowania administracyjnego godziłoby bowiem w wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania oraz wskazaną w art. 16 § 1 tej ustawy zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Sytuacja taka miała zaś miejsce w przypadku wniosku o wznowienie postępowania, które toczyło się w trybie przepisów rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz przepisów zamieszczonych w rozdziale 4 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Wskazane przepisy oraz regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U Nr 38, poz. 454 ze zm.) w sposób nie budzący wątpliwości dowodzą, że stronami postępowania, którego przedmiotem jest wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntu są jedynie właściciele (współwłaściciele) gruntów, których dotyczy to postępowanie, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się te grunty. W tym stanie rzeczy należało uznać skargę za bezzasadną i oddalić ją na mocy art. 151 p.p.s.a.