II SA/Gl 906/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wycinkę drzewa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 6116 (sześć tysięcy sto szesnaście) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 85 ust. 1, 2 art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3, 8 art. 89 ust. 1,4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm., zwanej dalej ustawą o ochronie przyrody lub ustawą), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228, poz. 2306) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2014 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2015 (M.P. z 2014 poz. 958) Prezydent Miasta B. wymierzył J. R. administracyjną karę pieniężną w wysokości 249 853,05 zł, za usunięcie bez wymaganego pozwolenia 65 drzew wyszczególnionych w tabeli nr 1 tej decyzji, rosnących na działkach 1, 2 obręb [...] (rejon ul. [...]) w B. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że pismem z dnia [...] r. Straż Miejska w B. poinformowała o usunięciu na zlecenie właściciela nieruchomości J. R. w dniu [...] r. drzew przy ul. [...] w B. W złożonych w dniu [...] r. wyjaśnieniach J. R. oświadczył, że nie wystąpił o uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew, gdyż był przekonany, że takie zezwolenie nie jest wymagane, ponieważ wiek drzew nie przekraczał 10 lat. Jednocześnie oświadczył, że pniaki usuniętych drzew nie zostały wykarczowane i w wyniku oględzin jest możliwość ustalenia gatunków i obwodów ich pni. Ustaleń tych dokonano w toku postępowania w oparciu o wykonaną na zlecenie organu ekspertyzę autorstwa biegłego mgr A. B. z kwietnia 2016 r. Jej przedmiotem jest oznaczenie gatunku drzew usuniętych bez wymaganego zezwolenia na terenie działek nr 1 i nr 2 obręb [...] w B., wraz z wyliczeniem najmniejszych średnic tych drzew. Na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w przypadku gdy usunięte drzewo posiadało kilka pni – za obwód pnia tego drzewa przyjęto sumę obwodu pnia o największym obwodzie oraz połowy obwodów pozostałych pni. Natomiast zgodnie z treścią art. 89 ust. 4 tej ustawy, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustalono, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Stosownie do treści art. 89 ust. 1 ustawy karę pieniężną za usunięcie objętych postępowaniem drzew bez wymaganego zezwolenia ustalono w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzew. W odwołaniu od tej decyzji J. R. stwierdził, że nie zgadza się z zamieszczonymi w niej ustaleniami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody orzeczenie organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ pierwszej instancji w prawidłowy sposób. Prawidłowo też zostało zastosowane do niego prawo materialne. Zasady związane z usunięciem drzew zostały określone w ustawie o ochronie przyrody. Co do zasady usunięcie drzew i krzewów może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydawanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 83 ust. 1 i art. 83a ust. 1-3 ustawy). Wyjątki od wymogu uzyskania pozwolenia na usunięcie drzewa zostały określone w art. 83 f ust. 1 ustawy. W odniesieniu do stanu faktycznego sprawy należało wziąć pod uwagę pkt 3 tej normy prawnej zgodnie z którym wymogu zezwolenia nie stosuje się do drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza: a) 36 cm – w przypadku topoli, wierzb, kasztanowca zwyczajnego i klonu jesionolistnego, klonu srebrzystego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, b) 25 cm – w przypadku pozostałych gatunków drzew. W obecnym stanie prawnym wiek drzewa nie decyduje już o tym czy na jego usunięcie potrzebne jest pozwolenie. W świetle akt sprawy nie ulega wątpliwości, że odwołujący się zlecił usunięcie na swojej nieruchomości bez zezwolenia drzew, które objęte były wymogiem uzyskania na to pozwolenia. Wskazuje na to obwód pni usuniętych drzew. Odpowiedzialność w zakresie ponoszenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia została zobiektywizowana i nie ma znaczenia czy strona wiedziała czy na usunięcie drzew wymagane było pozwolenie. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO J. R. wniósł o jej uchylenie "do ponownego rozpatrzenia". Zarzucił, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego "w sprawie złożonego odwołania". Nie wezwał go do sprecyzowania odwołania i podniesionych w nim zarzutów. W toku postępowania odwoławczego nie miał możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji "w kwestiach wątpliwych" i przedstawienia swojego stanowiska. W ten sposób doszło do naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 Kpa. Podniósł, że jego zastrzeżenia dotyczą prawidłowości wyliczenia obwodów pni metodą pośrednią, w sytuacji gdy była możliwość ustalenia rzeczywistych obwodów odczytanych bezpośrednio w pomiaru taśmą mierniczą. Taki pomiar nie byłby obarczony niedokładnością przeliczenia. Nie zastosowano też zaokrąglenia wyników dokonanych pomiarów do 1 cm, co przy przeliczeniu matematycznym obwodu według średnicy pnia "skutkuje nawarstwieniem błędu obliczeniowego". Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy pomiar dotyczy pni drzew o obwodach granicznych (tj. 25 cm i 35 cm). Świadczy to o bezkrytycznym i schematycznym zastosowaniu przepisów ustawy, bez uwzględnienia interesu strony. Dalej stwierdzono, że wymierzona kara jest nieadekwatna do winy i szkody w środowisku, dotyczy bowiem drzew o bardzo szybkich przyrostach i o wieku nieprzekraczającym 5 lat. W szczególności chodzi bowiem o odrosty, gdyż teren był systematycznie porządkowany przez wycinkę odrostów co pięć lat. Teren wycinki nie stanowił "kompleksu zadrzewień przewidzianego w perspektywie czasowej do spełnienia konkretnej roli przyrodniczej" gdyż nieruchomość jest przeznaczona zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla celów produkcji, usług rzemiosła i hurtowni. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej. Podkreśliło, że obwody pni zostały wyliczone zgodnie z treścią art. 89 ust. 4 ustawy przy przyjęciu najmniejszych średnic usuniętych drzew. Sposób wyliczenia obwodów został wyczerpująco przedstawiony w ekspertyzie. W tym zakresie jest ona spójna i precyzyjna. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie sądowej w dniu 8 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła dodatkowo, że decyzje zostały wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, które utraciły z dniem 15 stycznia 2016 r. moc w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12. Nadto podniosła, że skarżący w grudniu 2015 r. nie dokonał wycinki drzew lecz odrostów drzew po poprzednich wycinkach, które nie miały więcej niż 5 lat. Nie dokonał zatem wycinki drzew ale ich części, a takie działanie nie podlega karze. Na powstałych karpach wyrastają już nowe odrosty. Nie doszło zatem do żadnego uszczerbku w przyrodzie. Organy nie uwzględniły też sytuacji materialnej skarżącego. Kara będzie skutkować pozbawieniem skarżącego prawa własności nieruchomości, gdyż przewyższa jej wartość. Narusza więc zasadę proporcjonalności. Na rozprawie sądowej skarżący oświadczył, że do wycinki przystąpił około połowy sierpnia 2015 r. (w protokole przez pomyłkę wpisano datę 2016 r.) i do końca sierpnia, jak sądzi wyciął około 20%. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podnoszone w niej i w złożonym na rozprawie piśmie procesowym pełnomocnik skarżącego, powodów, które Sąd zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) wziął pod uwagę z urzędu. Podstawą materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy o ochronie przyrody, które w okresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy ulegały zmianie, na co nie zwróciły uwagi organy orzekające. Istotny w tym względzie art. 83 ust. 1 ustawy nie został przez organ pierwszej instancji w ogóle powołany i omówiony. Organ ten nie dokonał też żadnych ustaleń i rozważań w zakresie okoliczności zwalniających z obowiązku uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew, których ziszczenie się wyłącza w ogóle możliwość wymierzenia z tego tytułu kary administracyjnej. W tym względzie SKO stwierdzając, że "w obecnym stanie prawnym wiek drzewa nie decyduje już o tym czy na jego usunięcie potrzebne jest zezwolenie" prawidłowo powołało się na treść art. 83f ust. 1 ustawy. Uszło jednak uwagi temu organowi, że przepis ten zaczął obowiązywać dopiero 28 sierpnia 2015 r. jako wprowadzony art. 29 ustawy zmieniającej z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045 ze zm.). Do tego czasu istotna była w tym względzie treść art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy zgodnie z którą przepisów ust. 1 i 2 tego artykułu nie stosowało się do drzew lub krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat. Z tego względu istotne ikonieczne było dla prawidłowego rozpoznania sprawy ustalenie daty dokonania wycinki objętych postępowaniem drzew, czego z oczywistym naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa organy obu instancji nie uczyniły. Ustalenia w tym względzie decyzje organów bowiem nie zawierają. Co więcej okoliczność ta nie wynika w dostateczny sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Gdyby się bowiem okazało, że część drzew (bo tylko taka w świetle akt sprawy wchodzi w rachubę) została usunięta przed 28 sierpnia 2015 r. to wówczas stwierdzenie, że na usunięcie to było wymagane pozwolenie o jakim mowa w art. 83 ust. 1 ustawy wymagało wcześniejszego ustalenia, że wiek tych drzew nie przekraczał 10 lat. Gdyby nie przekraczał 10 lat, to mogły być one usunięte bez zezwolenia i w konsekwencji za tę czynność nie mogła być wymierzona kara administracyjna na podstawie art. 88 i art. 89 ustawy. W tym zakresie obowiązujący od 28 sierpnia 2015 r. przepis art. 83f ust. 1 ustawy nie mógł i nie działał bowiem wstecz. Obowiązku dokonania w tym zakresie ustaleń z urzędu organy orzekające nie zrealizowały i to pomimo podnoszonej w toku postępowania przez J. R. kwestii, że drzewa nie były starsze niż 10 lat i dlatego był przekonany, iż na ich usunięcie nie było wymagane pozwolenie (jego wyjaśnienia w piśmie z dnia [...] r. przedłożonym w związku z przesłuchaniem z tej samej daty). Ustaleń w tym przedmiocie nie dokonał też biegły w ekspertyzie z kwietnia 2016 r. Kwestia ta nie była bowiem objęta postanowieniem dowodowym organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W ekspertyzie tej znalazło się jedynie stwierdzenie oparte na udzielonej przez J. R. biegłemu informacji, że "wycinka prowadzona była sukcesywnie od końca III kwartału i przez cały IV kwartał 2015 r., tj. już po wejściu w życie przepisów znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody". Również to stwierdzenie powinno stanowić sygnał dla organów do dokonania w tym względzie wiążących i istotnych do rozpoznania sprawy ustaleń. Sugestia biegłego, że wycinka drzew była prowadzona już po wejściu w życie znowelizowanych przepisów ustawy o ochronie przyrody nie może zastępować wiążących ustaleń, które w tym zakresie powinny dokonać organy orzekające. Nadto jest ona mało precyzyjna gdy zważy się na niedookreśloność pojęcia "od końca III kwartału", które może przecież obejmować też okres przed 28 sierpnia 2015 r., kiedy to uzyskanie pozwolenia nie wymagało usunięcie drzew których wiek nie przekraczał 10 lat. Zapytany na tę okoliczność przez Sąd skarżący oświadczył przy tym na rozprawie sądowej w dniu 8 lutego 2017 r., że "do wycinki przystąpił w okolicy połowy sierpnia 2015 r. i do końca sierpnia, jak sądzi, wyciął około 20%". W świetle powyższych okoliczności nie jest zatem wykluczone, że część drzew mogła być usunięta przed 28 sierpnia 2015 r. tj. w czasie gdy o obowiązku uzyskania pozwolenia decydował wiek drzew (10 lat). Jak wynika z powyższych wywodów niewyjaśnienie tej kwestii mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenia w tym przedmiocie mają bowiem bezpośredni związek z prawidłowością przyjętej podstawy materialnoprawnej wydanych orzeczeń. Taki wpływ mogło mieć nadto naruszenie przez SKO wymogu wynikającego z treści art. 10 § 1 Kpa, gdy zważy się, że skarżący na etapie postępowania sądowego zgłosił zastrzeżenia co do poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń, którego to prawa został w związku z naruszeniem tego przepisu, w postępowaniu odwoławczym pozbawiony, zwłaszcza gdy zważy się na lakoniczność treści jego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutów sformułowanych w skardze i w piśmie procesowym pełnomocnik skarżącego z dnia 7 lutego 2017 r. należy w pierwszej kolejności podnieść, że z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie wynika aby wymóg uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew oraz wysokość kary za dokonanie tej czynności bez zezwolenia były uzależnione od bliżej nieokreślonego pojęcia rozmiaru szkody w środowisku, która powstaje w następstwie takich działań, jak również od sytuacji materialnej osób na które nakładana jest kara administracyjna. W przypadku usunięcia drzew bez wymaganego pozwolenia dla wymierzenia kary nie ma też znaczenia okoliczność na jakim terenie z uwagi na jego przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, drzewa te rosły. Nie można też podzielić zarzutu pełnomocnik skarżącego, że decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie przepisów które w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 utraciły moc. Orzeczenie to obejmowało bowiem wymienione w nim przepisy ustawy o ochronie przyrody o innym brzmieniu. Właśnie w wykonaniu tego wyroku ustawą zmieniającą z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045) przepisom art. 88 i art. 89 ustawy nadano nową treść, w oparciu o którą wydane były decyzje organów obu instancji. W świetle dopuszczonego w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego, nie można też podzielić stanowiska, że objęte postępowaniem drzewa przymiotu takiego nie posiadały. Takie twierdzenia strony skarżącej nie odwołują się czy to do obowiązujących przepisów, czy też do orzeczeń sądów, względnie poglądów wyrażonych w piśmiennictwie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że posiadały wykształcone, typowe dla drzew pnie. Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut niewłaściwego ustalenia obwodów pni zgodnie z art. 89 ust. 4 ustawy. W tym zakresie należy podzielić w całości stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że ekspertyza biegłego jest w tym przedmiocie spójna, precyzyjna i wyczerpująca. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wezmą organy orzekające w pierwszej kolejności pod uwagę kolejną nowelizację ustawy o ochronie przyrody dokonaną ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r. poz. 2249), a to w związku z brzmieniem jej art. 4. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 206, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. W oparciu o przepis art. 206 tej ustawy Sąd ograniczył koszty zastępstwa pełnomocnik skarżącego do kwoty 3600 zł (zamiast 10.800 zł), mając na uwadze, że w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji i wypowiedzi skarżącego na rozprawie skarga była zasadna co najwyżej jedynie w odniesieniu do około 20% wymienionej w postępowaniu administracyjnym kary tj. do 50.000 zł, co uzasadniałoby przyznanie wynagrodzenia radcy prawnej właśnie w takiej wysokości, zgodnie z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). ec