II SA/Gl 907/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2008 r. sprawy ze skargi K. Z. i R. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy oddala skargę Pismem z dnia [...] roku mieszkańcy domów przy ul. [...] w C. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. o przeprowadzenie kontroli inwestycji prowadzonej przez Wspólnotę [...] przy ul. [...]. Wskazali, że prowadzona inwestycja zmierza do zamknięcia im dostępu do drogi publicznej oraz wybudowania miejsc postojowych dla samochodów bezpośrednio przyległych do granic ich działek. Po przeprowadzeniu w dniu [...] roku oględzin organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w przedmiocie legalności utwardzenia terenu na kontrolowanej posesji od strony północnej. Postępowanie w tym przedmiocie nie jest objęte zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem. Odnośnie natomiast budowy ogrodzenia od strony drogi publicznej organ ustalił, że inwestor – Wspólnota [...] – legitymuje się zgłoszeniem zamiaru wykonania tych robót złożonym we właściwym organie w dniu [...] roku. Jak wynika z akt sprawy w stosunku do tego zgłoszenia Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] roku wniósł sprzeciw. Na skutek odwołania od tej decyzji Wojewoda decyzją z dnia [...] roku uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w przedmiocie tego zgłoszenia. W motywach swojej decyzji Wojewoda wskazał, że roboty budowlane związane z budową ogrodzenia zostały rozpoczęte przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia, co w jego ocenie powoduje, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Z akt sprawy wynika ponadto, że okoliczność rozpoczęcia robót przy budowie ogrodzenia jeszcze przed dniem [...] roku jest bezsporna. W takich okolicznościach oraz na skutek kolejnych interwencji mieszkańców Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. pismem z dnia [...] roku zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania słupków ogrodzeniowych pod zawieszenie bramy i furtki pomiędzy przejazdem bramowym pod budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym na posesji przy ul. [...] w C. Po przeprowadzeniu kolejnych oględzin organ postanowieniem z dnia [...] roku wydanym w oparciu o art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) wstrzymał roboty budowlane związane z budową spornego ogrodzenia od strony ulicy. Jednocześnie organ zobowiązał inwestora do przedstawienia w terminie 30 dni wskazanych dokumentów. Obowiązek ten został przez inwestora wykonany. Postanowieniem z dnia [...] roku organ zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej. Postanowienie to zostało jednak uchylone przez organ odwoławczy w dniu [...] roku. Kontynuując postępowanie legalizacyjne organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] roku nałożył na inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości [...] złotych stwierdzając w uzasadnieniu, że inwestor spełnił obowiązki określone w postanowieniu z dnia [...] roku, a tym samym zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego. Postanowienie to nie zostało zaskarżone, zaś inwestor uiścił nałożoną opłatę legalizacyjną. Następnie zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem organ pierwszej instancji zezwolił inwestorowi na dokończenie budowy przedmiotowego ogrodzenia zgodnie z projektem budowlanym opracowanym przez K. Z. i stanowiącym załącznik do tego postanowienia. Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 49b ust. 6 w zw. z art. 49b ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienie zostało wydane wobec zaistnienia przesłanek określonych w powołanych w podstawie prawnej przepisach. Na skutek wniesionego na powyższe postanowienie zażalenia organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] roku utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. To ostatnie postanowienie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego przez również obecnie skarżących K. Z. i R. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Gl 582/06, stwierdził nieważność postanowienia organu odwoławczego. Sąd wskazał, że na postanowienie organu pierwszej instancji nie przysługiwało zażalenie, co oznacza, że postanowienie rozpoznające zażalenie wydane zostało bez podstawy prawnej. Po ogłoszeniu powyższego wyroku, skarżący pismem z dnia [...] roku wnieśli do tut. Sądu za pośrednictwem organu skargę na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] roku, domagając się stwierdzenia jego nieważności, ewentualnie uchylenia. Wraz ze skargą skarżący wnieśli o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu zarzucili, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego. Wskazali, że zaskarżone postanowienie w sposób istotny ogranicza im dostęp do drogi publicznej. Dotychczasowy dostęp do tej drogi mieli zapewniony poprzez wjazd bramowy w budynku przy ul. [...] . Od czasu postawienia ogrodzenia korzystanie przez nich z tego wjazdu stało się niemożliwe. Organy, wbrew ciążącemu na nich obowiązku, nie rozważyły, czy nie zostaną naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, a w szczególności w zakresie ograniczenia dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, iż zaskarżone postanowienie jest konsekwencją wcześniej przyjętego toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 12 marca 2007 roku, sygn. akt II SA/Gl 56/07 tut. Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., przyjmując, że zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy. Rozpoznając wniesioną na postanowienie Sądu przez skarżących skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 września 2007 roku, sygn. akt II OSK 1009/07, uchylił zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. NSA przesądził, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 2 p.s.a. bez konieczności wyczerpania środków zaskarżenia przed jej wniesieniem. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008 roku tut. Sąd przywrócił skarżącym termin do wniesienia skargi. Na rozprawie w dniu 14 maja 2008 roku pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę oraz wyjaśnił, że sprawa o ustanowienie służebności tocząca się przed Sądem Rejonowym w C. jest zawieszona. Z kolei pełnomocnik Wspólnoty [...] (inwestora) wniósł o nieuwzględnienie skargi. Podniósł, że sprawa o ustanowienie służebności została zawieszona na wniosek skarżących, zaś powództwo o ochronę naruszonego posiadania zostało prawomocnie oddalone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Zgodnie z art. 49b Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (ust. 1). Jednakże, jeżeli taka budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora określone obowiązki (ust. 2). Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie (ust. 4). Następnie organ, w przypadku gdy budowa nie została zakończona, po wniesieniu opłaty legalizacyjnej, zezwala, w drodze postanowienia, na dokończenie budowy (ust. 6). O rozbiórce samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego (bez wymaganego zgłoszenia) organ orzeka jedynie wtedy, gdy inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków (ust. 3) lub nie uiści ustalonej opłaty legalizacyjnej (ust. 7). W świetle przytoczonej wyżej regulacji prawnej stwierdzić przyjdzie, że przeprowadzone przez organ postępowanie legalizacyjne i wydane w jego toku rozstrzygnięcia są zgodne z prawem. W szczególności zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem kończącym proces legalizacyjny, a jego wydanie jest uzależnione od wniesienia nałożonej wcześniejszym postanowieniem opłaty legalizacyjnej. To właśnie w postanowieniu nakładającym opłatę legalizacyjną (nie zaś w zaskarżonym postanowieniu) organ stwierdza zaistnienie przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. Na to postanowienie przysługiwało stronom zażalenie, jednak żadna ze stron nie skorzystała z tego uprawnienia. Wskazać przyjdzie, że postanowienie z dnia [...] roku nakładające na inwestora opłatę legalizacyjną, doręczone zostało skarżącej wraz z pouczeniem o możliwości jego zaskarżenia w dniu [...] roku. Wobec faktu, że postanowienie to stało się ostateczne i opłata legalizacyjna została uiszczona, organ miał obowiązek wydania zaskarżonego postanowienia zgodnie z art. 49b ust. 6 Prawa budowlanego. Wskazać przyjdzie ponadto, że zgodnie z art. 134 § 1 p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei zgodnie z art. 135 p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Takie unormowanie oznacza, że w ramach kontroli w niniejszym postępowaniu Sąd z urzędu był zobligowany do kontroli legalności również postanowień poprzedzających zaskarżone postanowienie. W ramach tej kontroli Sąd nie dopatrzył się jednak naruszenia prawa, które skutkowałoby wyeliminowaniem z obrotu wydanych przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięć. W szczególności, wobec bezspornej okoliczności, że roboty budowlane związane z realizacją ogrodzenia od strony ulicy [...] zostały rozpoczęte bez wymaganego zgłoszenia, prawidłowo organ zastosował procedurę przewidzianą w art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie z tą procedurą organ miał obowiązek wstrzymania robót i nałożenia określonych w tym przepisie obowiązków. Po ich wykonaniu organ nałożył opłatę legalizacyjną, stwierdzając jednocześnie, że obowiązki zostały przez inwestora wykonane. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących podniesionych tak w skardze, jak i w toku całego postępowania administracyjnego, to stwierdzić przyjdzie, że pozostają one bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W szczególności w toku postępowania ustalone zostało, czemu nie przeczą sami skarżący, że realizacja spornego ogrodzenia nie pozbawi ich dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z akt sprawy wynika, że skarżący mają zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną – łącznik z ulicą [...]. Nie została natomiast ustanowiona służebność drogowa obciążająca nieruchomość inwestora. W takim stanie rzeczy, nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, albowiem skarżący mają zapewniony dostęp do drogi publicznej niezależnie od stanu kontrolowanej inwestycji. Zgodzić się przyjdzie natomiast z twierdzeniem, że pozbawienie skarżących dojazdu do ich posesji od strony ulicy [...] stanowić może dla nich utrudnienie komunikacyjne. Ta okoliczność nie stanowi jednak przeszkody do realizacji spornego ogrodzenia w świetle przepisów prawa budowlanego. W istocie nie doszło bowiem w ten sposób do naruszenia interesu prawnego skarżących, a jedynie ich interesu faktycznego. Realizacja uprawnień z tego tytułu może się odbywać wyłącznie w oparciu o przepisy prawa cywilnego i w postępowaniu przed sądami powszechnymi. W postępowaniu legalizacyjnym obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli legalizowana inwestycja nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść realizowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób (por. wyrok NSA z 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 672/05). Na marginesie zaznaczyć przyjdzie, że w kontrolowanej sprawie reglamentacji Prawa budowlanego podlegała jedynie ta część ogrodzenia, która zlokalizowana jest bezpośrednio od strony ulicy (ul. [...]). Pozostała bowiem część nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), co również przesądza, że ewentualne roszczenia z tego tytułu mogą być realizowane wyłącznie na drodze postępowania cywilnego. Mając wszystko powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, podlegała ona oddaleniu na zasadzie art. 151 p.s.a.