II SA/Gl 908/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R., na podstawie art. 47 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229, dalej p.b. z 1974 r.) nakazał właścicielom – S. D. (identyfikowanej w późniejszym toku postepowania również jako D.) i A. D. dokonanie rozbiórki opróżnionego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w R. Termin rozpoczęcia rozbiórki określono na [...]r., a jej zakończenia na [...]r. W uzasadnieniu stwierdzono, że budynek jest w złym stanie technicznym spowodowanym zużyciem i eksploatacją górniczą. Remont budynku jest niecelowy, technicznie i ekonomicznie nieuzasadniony. Decyzja została wydana z powołaniem się na porozumienie z [...]r. zawarte między Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta R. Wydanie decyzji poprzedziło wydanie decyzji Prezydenta Miasta R. z [...]r. nakazującej opróżnienie budynku mieszkalnego przy [...], która nie określa adresata nakazu. Pismem z [...]r. A. D., powołując się na działanie w imieniu administratorki budynku S. D., zgłosił całkowite opróżnienie budynku. W dniu [...]r. Komendant Straży Miejskiej w R., podczas kontroli rejonu służbowego stwierdził, że przy ul. [...] znajduje się budynek w bardzo złym stanie technicznym, o czym poinformował powiatowy organ nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął kroki w celu ustalenia właścicieli budynku. Stwierdzono, że ujawnieni w ewidencji w ewidencji właściciele J. W. i B. W. nie żyją. UM poinformował, że administratorem budynku była S. D., która zmarła w [...] r. Do protokołu w dniu [...]r. A. D. podał, że nie jest właścicielem budynku, a jego matka była jego administratorką. Upomnieniem nr [...] z [...]r. (k.20 akt administracyjnych) PINB w R., na podstawie art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r., nr 36, poz. 161, dalej u.p.e.a.) wezwał A. D. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...]r. w terminie do [...]r. Wskazał, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Upomnienie zostało doręczone [...]r. sąsiadce, na poświadczeniu odbioru brak wskazania nazwiska odbiorcy innego niż adresat, a także zobowiązania się do przekazania przesyłki adresatowi. Brak też adnotacji o umieszczeniu stosowanego zawiadomienia dla adresata w skrzynce na korespondencję lub na drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a. ). Decyzją z [...]r. PINB, na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 415, dalej p.b. z 1994 r.) nakazał Miastu R. zabezpieczenie nieużytkowanego, zdewastowanego budynku i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu przyjęto, że budynek nie ma uregulowanego stanu prawnego, brak jest właściciela. Postanowieniem z tej samej daty zawieszono także postępowanie w sprawie budynku (nie określając jego przedmiotu) do czasu ustanowienia kuratora spadku. PINB wystąpił do SR w R. o ustanowienie kuratora spadku. Wynik tego postępowania nie jest znany z akt sprawy. Organ podjął także kroki w celu ustalenia następców prawnych właścicieli ujawnionych w ewidencji. Komendant Straży Miejskiej w R. pismami z [...]r. i [...]r. informował PINB, że niezabezpieczony budynek stwarza zagrożenie. W dniu [...]r. i [...]r. PINB przeprowadził oględziny budynku, stwierdzając zawalenie dachu, rozebranie stropów, brak stolarki. Pismem z [...]r. PINB zwrócił się do Miasta o pilne wykonanie niezbędnych robót zabezpieczających w budynku, który określono jako podlegający nielegalnej rozbiórce i mający nieuregulowany stan prawny. Pismem z [...]r. Gmina poinformowała o wykonaniu prac zabezpieczających. Ustalono, że figurujący w ewidencji jako współwłaściciele nieruchomości B. W. i J. W. byli rodzeństwem, nie zawierali związków małżeńskich, nie pozostawili zstępnych, zaś S. D. zmarła w [...] r. była ich siostrą, jej synem jest A. D.. (k.102 akt adm.) W dniu [...]r. PINB w R. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] w stosunku do A. D. Jako podstawę obowiązku wskazano decyzję z [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 47 p.b. z 1974 r., orzekającą o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku. Wskazano, że upomnienie zostało doręczone [...]r. Pouczono o możliwych do zastosowania środkach egzekucyjnych oraz o prawie zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i ich podstawach. Tytuł doręczono [...]r. I. D., żonie zobowiązanego. W dniu [...]r. stwierdzono, że obowiązek nie został wykonany. Postanowieniem z [...]r., nr [...] PINB w R. nałożył na A. D. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego decyzją z [...]r. W podstawie prawnej postanowienia podano przepisy art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w związku z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. W uzasadnieniu opisano podjęte czynności egzekucyjne, powołując fakt wystosowania upomnienia z [...]r. i wystawienia tytułu wykonawczego z [...]r. Powołano treść art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. oraz art. 119 § 1 u.p.e.a. Wyjaśniono, że grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny nie powoduje po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, albowiem w razie wykonania obowiązku podlega zwrotowi lub umorzeniu, co do zasady jest zatem środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanego. Wysokość grzywny nie jest uzależniona od możliwości finansowych zobowiązanego, ale powinna warunkować skuteczność przymuszenia i skutkować spełnieniem obowiązku. Przyjmując kwotę [...] zł organ miał na względzie, że budynek jest w bardzo złym stanie technicznym, jest zlokalizowany przy pasie drogowym, a zobowiązany zwleka z wykonaniem obowiązku od wielu lat. Nadto w związku z art. 121 § 4 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z prawa budowlanego jest jednorazowa, zatem winna odnieść swój skutek po jednorazowym zastosowaniu. W postanowieniu zawarto pouczenie o prawie wniesienia zażalenia oraz o warunkach umorzenia grzywny określonych w art. 125 u.p.e.a. W piśmie określonym jako zażalenie A. D. wniósł o uchylenie postanowienia. Zarzucił, że organ dokonał błędnych ustaleń przyjmując, że skarżący jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Aktualnie toczy się postępowanie spadkowe przed SR w R. sygn. [...] o stwierdzenie nabycia praw do spadku po ujawnionych w KW zmarłych właścicielach nieruchomości. Adresatami decyzji, o jakich mowa w art. 52 prawa budowlanego z 2004 r. mogą być inwestor, właściciele lub zarządca budynku. Zobowiązany nie jest właścicielem, nie doszło do stwierdzenia nabycia przez niego spadku. Z tego względu skierowany do niego nakaz rozbiórki jest niewykonalny w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie był także i nie jest zarządcą nieruchomości. Do czasu zakończenia postępowania spadkowego, postępowanie niniejsze powinno zatem zostać zawieszone. Organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do samodzielnego ustalania kręgu spadkobierców i właścicieli nieruchomości. Zaskarżonym postanowieniem [...]WINB w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej powołano w szczególności art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. W uzasadnieniu wskazano na fakt wydania decyzji z [...]r. nakładającej obowiązek rozbiórki m. in. ma A. D., fakt wystosowania upomnienia nr [...] z [...] r. oraz wystawienia i doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego z [...]r., a także nie kwestionowaną okoliczność, że budynek nie został rozebrany. Organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu I instancji co do zasadności zastosowanego środka egzekucyjnego oraz co do wysokości grzywny. Uznał też, że postanowienie zawiera wszystkie wymagane art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. elementy. Odnosząc się do zarzutu, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości wyjaśniono, że jest on wskazany jako adresat obowiązku w decyzji, zaś zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie bada zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania prawidłowości decyzji z [...]r. W skardze do sądu administracyjnego A. D. wniósł o uchylenie postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięciu zarzucił błędne przyjęcie, że wchodzi w krąg osób wymienionych w art. 52 p.b. podczas gdy jako właściciele nieruchomości w KW figurują J. W. i B. W. Osoby te nie żyją, a postępowanie spadkowe po nich nadal się toczy. Podtrzymał argumenty zgłoszone w odwołaniu, że nie jest inwestorem, właścicielem ani zarządcą nieruchomości, zatem nie mógł do niego być skierowany nakaz, albowiem byłby niewykonalny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z 6 października 2014 r. WSA w Gliwicach oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania, zażalenie na to postanowienie zostało prawomocnie oddalone przez NSA postanowieniem z 27 lutego 2015 r., sygn. II OZ 102/15. Na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącego podał, że jest on aktualnie osobą w podeszłym wieku, ze względu na stan zdrowia nie opuszcza już mieszkania, nie uważając się za właściciela budynku zbagatelizował wydawane rozstrzygnięcia organów, a aktualne kroki prawne podjął pod wpływem rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest zastosowanie środka egzekucyjnego w stosunku do obowiązku o charakterze niepieniężnym, wynikającego z decyzji wydanej w [...]r. Od daty nałożenia obowiązku do daty wydania zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny minęło 20 lat. Upomnienie wzywające do wykonania obowiązku zostało wystosowane po 9 latach, [...]r., a tytuł wykonawczy wystawiono po kolejnych 10 latach, [...]r., po upływie kolejnego roku zastosowano środek egzekucyjny w postaci grzywny. Materiał sprawy potwierdza również, że organ egzekucyjny I instancji, mimo określonych w decyzji adresatów nakazu rozbiórki, miał wątpliwości co do stanu własnościowego nieruchomości, który niewątpliwe nie jest uregulowany, nie był także uregulowany w dacie wydania decyzji o rozbiórce, a określenie jej adresatów jako współwłaścicieli nieruchomości nie jest w żaden sposób potwierdzone. Borykając się z problemem nieużytkowanego budynku w złym stanie technicznym organ przystąpił jednak do egzekucji nakazu rozbiórki orzeczonego decyzją z [...] r. Niewątpliwie jako wierzyciel obowiązku organ ma podstawy do wszczęcia egzekucji w stosunku do pozostającej w obrocie prawnym decyzji. Postępowanie egzekucyjne powinno być jednak prowadzone z poszanowaniem przepisów prawa i gwarancji strony. Podstawą nałożenia grzywny jako środka służącego egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnych są przepisy art. 119-126 u.p.e.a. Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służą prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Są to środki prawne przysługujące zobowiązanemu w przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Pouczony o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie, skarżący tak określił swój środek prawny. W jego treści niewątpliwie znajdują się jednak twierdzenia, które dotyczą podstaw prowadzenia egzekucji, w szczególności powołanie się na niewykonalność obowiązku ze względu na nieuregulowany stan prawny nieruchomości. Zarzut niewykonalności obowiązku stanowi podstawę zarzutu określoną w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Sąd akceptuje tezę, że co do zasady, w zażaleniu na postanowieniu o nałożeniu grzywny brak jest możliwości zgłaszania zarzutów, są to bowiem różne środki prawne, rozpoznawane przez różne organy. Nie niweczy to jednak ogólnej zasady, że o treści żądania strony nie decyduje nadana mu nazwa, jak też organ będący adresatem, zaś w razie wątpliwości strona winna zostać wezwana do sprecyzowania stanowiska. Ma to szczególne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy, na jakie Sąd zwrócił uwagę w początkowej części motywów uzasadnienia, związanych z niewątpliwie powziętą przez organy wątpliwością co do stanu prawnego nieruchomości nie tylko w chwili obecnej, ale także w dacie wydanego nakazu rozbiórki. W tej sytuacji szczególnie starannie i ostrożnie winny być podejmowane czynności egzekucyjne. Zarzuty wnoszone są do organu egzekucyjnego i przez ten organ są rozpoznawane. Sąd podziela przy tym wyrażony w orzecznictwie pogląd, że w przypadku wniesienia zarówno zarzutów, jak i zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, w pierwszej kolejności powinny zostać rozpoznane zarzuty i dopiero od rezultatu ich rozpatrzenia zależy, czy grzywna będzie mogła zostać nałożona (wyrok WSA w Łodzi z 29 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Łd 919/08. Na postanowienie w sprawie zarzutów służy zobowiązanemu zażalenie, zgodnie z art. 34 § 5 u.p.e.a. Nadto, zgodnie z art. 35 § 1 u.p.e.a., zgłoszenie zarzutu przez zobowiązanego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-9, 9 i 10 u.p.e.a. zawiesza postępowanie administracyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutu. Nie przesądzając na obecnym etapie postępowania kwestii zasadności i dopuszczalności zarzutu Sąd stoi na stanowisku, że argumenty podniesione przez stronę w zażaleniu, odwołujące się do przesłanki z art. 33 §1 pkt 5 u.p.e.a. stanowiącej podstawę zarzutu, powinny być rozpoznane w pierwszej kolejności, czy to jako skutecznie wniesiony zarzut, czy też rozpoznane pod względem procesowym w odniesieniu do kryterium terminu do zgłoszenia zarzutu. Dopiero następczo możliwe będzie kontynuowanie egzekucji i stosowanie środków egzekucyjnych. Sąd zastrzega przy tym, że powodem uchylenia postanowień o nałożeniu grzywny nie była kwestia podstaw do zastosowania w sprawie art. 121 § 5 u.p.e.a, zawierającego szczególną regulację dotyczącą obliczania wysokości grzywny w celu przymuszenia w sytuacji egzekwowania obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu. Przepis ten nie został przez organy zastosowany, a zakwestionowanie wysokości nałożonej grzywny przez Sąd na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) nie może mieć miejsca z naruszeniem zakazu wydania orzeczenia na niekorzyść strony, o jakim stanowi art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził przy tym podstaw uzasadniających odstąpienie od tego zakazu, jakimi są naruszenia prawa skutkujące nieważnością zaskarżonego aktu. O przesłance rażącego naruszenia prawa nie można mówić w sytuacji, gdy zakres stosowania art. 121 § 5 u.p.e.a. do nakazów rozbiórki orzekanych na różnych podstawach prawnych nie jest w orzecznictwie jednolicie określany. Nadto przepis art. 47 prawa budowlanego z 1974 r., na podstawie którego została wydana egzekwowane decyzja przewidywał, że jeżeli nie użytkowany, zniszczony lub nie wykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ administracji państwowej wezwie właściciela lub zarządcę do rozbiórki tego obiektu i uporządkowania terenu oraz określi terminy przystąpienia do tych robót i ich ukończenia. Natomiast przy ewentualnym ponownym stosowaniu środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie organy winny w sposób szczególnie wnikliwy rozważyć dobór właściwego środka, mając na względzie zasadę z art. 7 § 2 u.p.e.a., jak i przesłanki stosowania grzywny w celu przymuszenia i przymusowego wykonania zastępczego. Mając na uwadze podane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w związku z art. 135 i 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu postanowień organów obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.