II SA/Gl 909/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) umarza postępowanie administracyjne. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznał M. P. (dalej: "skarżący") prawo do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko: A. P. (dalej: "dziecko skarżącego") w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 30 września 2018 r. w kwocie 250 zł. miesięcznie na podstawie zatwierdzonego przez sąd porozumienia wychowawczego. Pismem z dnia 11 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zawiadomiło skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji. Następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Uzasadniając tę decyzję Kolegium najpierw przywołało i omówiło regulację prawną zawartą w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. W kontekście tej podstawy prawnej Kolegium stwierdziło, że wskazana na wstępie decyzja Prezydenta Miasta B. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W konsekwencji spełniona została trzecia z przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., gdyż w dacie wydania skarżącemu decyzji przez Prezydenta Miasta B. w obrocie była bowiem decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] przyznająca matce dziecka skarżącego świadczenie wychowawcze na to dziecko na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. w kwocie 500 zł. miesięcznie. Według Kolegium w tej sytuacji brak było podstaw do wydania kolejnej decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko skarżącego na okres świadczeniowy 2017/2018. Świadczenie wychowawcze na dziecko skarżącego było już bowiem decyzją Prezydenta Miasta C. przyznane matce dziecka w pełnej kwocie. Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją Kolegium. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił, że decyzja Prezydenta Miasta C. przyznająca matce jego dziecka całość świadczenia została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z zatwierdzonym przed sądem porozumieniem między skarżącym a matką jego dziecka opieka jest sprawowana w porównywalnych przedziałach czasowych co definiowane jest jako opieka naprzemienna. Tym samym matce dziecka powinna być przyznana jedynie połowa świadczenia. Skarżący zaakcentował przy tym, że nie mógł w żaden sposób zakwestionować decyzji Prezydenta Miasta C. skierowanej do matki dziecka, gdyż nie był w tamtym postępowaniu stroną. Skarżący nie może zgodzić się z sytuacją, w której na skutek wydania zaskarżonej decyzji Kolegium wyeliminowano prawidłową decyzję Prezydenta Miasta B., przyznającą połowę świadczenia skarżącemu, a pozostawiono w obrocie wadliwą decyzję Prezydenta Miasta C. przyznającą całość świadczenia matce dziecka. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja wydana w następstwie zainicjowanego z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Postępowanie takie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym i w związku z tym ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowania w nowej sprawie, w której inaczej niż ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji lecz orzeka jako organ kasacyjny. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy na podstawie określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – w skrócie "k.p.a.") zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie ostateczne rozstrzygnięcie. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sadów administracyjnych i piśmiennictwie tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.(np. wyrok NSA: z 28 marca 2018 sygn. akt I OSK 2283/17, z 06 maja 2013 sygn. akt II OSK 1123/13). Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Sądowa kontrola działania organu podejmowanego w tym szczególnym trybie, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, jest również ograniczona do kwestii związanych z prawidłowością zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznych. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu zgodnie z przywołanymi regułami, należy stwierdzić, że Kolegium rozpatrując sprawę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie wychowawcze na jego dziecko odniosło się wyłącznie do przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że istnienie dwóch decyzji w tej samej sprawie administracyjnej rozstrzygających tę sprawę co do istoty wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności wskazaną w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1518/10, Lex nr 965915). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska [w:], M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, Kraków 2005 r., s. 968). Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 787/14, LEX nr 2032840). Tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2016, s. 766). Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia tożsamości sprawy w aspekcie podmiotowym. Jakkolwiek decyzja Prezydenta Miasta C. oraz decyzja Prezydenta Miasta B. dotyczyły świadczenia wychowawczego na to samo dziecko, to jednak pierwsza z nich była skierowana do matki dziecka, a adresatem drugiej był skarżący jako ojciec dziecka. Skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji przyznającej matce dziecka skarżącego świadczenia wychowawcze, a także matka dziecka nie była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją, której nieważność stwierdziło Kolegium w kontrolowanym obecnie rozstrzygnięciu tego organu. W konsekwencji w ocenie Sądu Kolegium błędnie przyjęło, że w sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Kolegium nie odniosło się do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wynikających z art. 156 § 1k.p.a. Nie zwalnia to jednak Sądu od tego, aby w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji odnieść się do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ramach tej kontroli odnieść się najpierw trzeba do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na prawdopodobieństwo, że decyzja przyznająca skarżącemu świadczenie wychowawcze jest dotknięta taką wadą wskazało Kolegium w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji (karta 145 akt administracyjnych), a na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazało w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Niemniej w uzasadnieniu tej decyzji Kolegium nie odniosło się już do tej przesłanki. Stosownie do treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa. Nie budzi jednak wątpliwości fakt, iż nie każde naruszenie prawa jest rażące. W przypadku rażącego naruszenia prawa chodzi o naruszenie oczywiste, bezsporne. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego "można mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność"- (zob: wyrok z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50)." Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. sygn. II OSK 336/16). Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2758/16). W ocenie Sądu decyzja przyznająca skarżącemu sporne świadczenie wychowawcze nie jest obciążona wadą prawną pozwalającą na zakwalifikowanie tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Dostrzec przy tym należy, że pojęcie opieki naprzemiennej, której sprawowanie według pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta B. uzasadniało przyznanie skarżącemu świadczenia wychowawczego, nie jest jednolicie rozumiane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W kontekście stanu fatycznego niniejszej sprawy i znajdującego się w aktach sprawy porozumienia w sprawie wykonywania władzy rodzicielskiej zawartego pomiędzy skarżącym i matką jego dziecka odnotować należy, że w świetle niektórych prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktryny stanowisk treść tego porozumienia mogłaby być uznana za niewystarczająca do przyjęcia, że skarżący i matka jego dziecka sprawują opiekę naprzemienną. Jednak występujące niekiedy w orzecznictwie rozbieżności w rozumieniu tego pojęcia już z samej zasady nie sposób uznać za wystarczające do tego, aby w kontekście treści przywołanego powyżej porozumienia fakt przyjęcia w pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta B., że skarżący sprawuje opiekę naprzemienną mógł być zakwalifikowany jako rażące naruszenie prawa. Zważywszy na to, że w obowiązującym w dacie wydania powyższej decyzji stanie prawym istniała podstawa do wydania decyzji przyznającej skarżącemu przedmiotowe świadczenie wychowawcze i wobec niestwierdzenia rażącego naruszenia prawa w ocenie Sądu w sprawie nie zachodzi omawiana tutaj przesłanka nieważności wynikająca z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W ocenie Sądu brak też podstaw do stwierdzenie występowania jakiejkolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja przyznająca świadczenie wychowawcze skarżącemu została bowiem wydana przez właściwy organ, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, była wykonalna w dacie jej wydania, jej wykonanie nie powoduje powstania czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że w ocenie Sądu Kolegium nie miało podstaw do tego, aby stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie wychowawcze. Zaskarżona decyzja Kolegium została zatem wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., przy czym jest to naruszenie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Co więcej, w ocenie Sądu brak było podstaw do tego, aby w ogóle wszczynać postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z tego względu wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga musiała odnieść skutek nie tylko w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium z powodu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) ale także w postaci umorzenia postępowania administracyjnego (art. 145 § 3 p.p.s.a.) tj. zainicjowanego z urzędu przez Kolegium postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność ww. decyzji.