II SA/Gl 909/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 maja 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1090/2024/8040 w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr [...]. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 24 maja 2024 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1090/2024/8040, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpoznaniu odwołania G.J. (dalej zwanej skarżącą), utrzymało w mocy decyzję, wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P., z dnia 8 kwietnia 2024 r. r., nr [...], którą uznano, że kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłacone skarżącej za okres od 1 kwietnia do 30 listopada 2023 r. w łącznej wysokości 1.726.72 zł przyznane dla A.W. (dalej zwanego córką) były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Jednocześnie zobowiązano skarżącą do zwrotu powyższych świadczeń rodzinnych ustalonych tą decyzją wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 21 grudnia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta B. przyznał skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką w okresie od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2022 r., tj. do końca ważności orzeczenia o niepełnosprawności ww. dziecka z dnia [...]r. nr [...]. Następnie, w związku z wydłużeniem ważności ww. orzeczenia o niepełnosprawności na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej ustawa o COVID-19), decyzją z dnia 30 grudnia 2022r., nr [...] przedłużono prawo do zasiłku pielęgnacyjnego do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dniu 27 listopada 2023 r. Prezydent Miasta B. wydał decyzję nr [...], którą dokonał kolejnej zmiany ww. decyzji z dnia 21 grudnia 2020 r. wydłużając okres przysługiwania zasiłku do dnia 30 września 2024 r. jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dniu 31 stycznia 2024 r. Prezydent Miasta B. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (zasiłku pielęgnacyjnego), a w dniu 8 kwietnia 2024 r. wydana została w sprawie wskazana na wstępie decyzja nr [...]. Wobec zmiany adresu zamieszkania skarżącej decyzję tę wydano z upoważnienia Wójta Gminy P. W uzasadnieniu tej decyzji, podano, że wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności córkę skarżącej w dniu [...] r. spowodowało, że ostatni zasiłek pielęgnacyjny przyznany decyzją [...] z dnia 21 grudnia 2020 r. na podstawie orzeczenia nr [...] z dnia [...] r. powinien być wypłacony w miesiącu marcu 2023r. tj. w dacie, gdy nowe orzeczenie o niepełnosprawności stało się ostateczne. Tym samym zasiłek pielęgnacyjny wypłacany za okres od 1 kwietnia do 30 listopada 2023r. uznano za świadczenie nienależnie pobrane. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Podniosła zarzut naruszenia art. 16 w zw. z art. 25, art.30 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 323, ze zm. – dalej w skrócie u.ś.r.) w zw. z art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy o COVID-19, wskazując, że normy te obligują organ administracji do orzekania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji oraz do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca zwróciła m.in. uwagę na nieprawidłowe pouczenia zawarte w treści wydanych w sprawie decyzji zmieniających decyzje z dnia 21 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej jako Kolegium, organ odwoławczy) zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 24 maja 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1090/2024/8040 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach zwrócono uwagę, że decyzja z dnia 30 grudnia 2022 r. zawierała pouczenie, którym to organ I instancji w sposób jednoznaczny i precyzyjny, z wykorzystaniem odpowiedniej formy graficznej, poinformował skarżącą o ciążącym na niej obowiązku niezwłocznego dostarczenia nowego orzeczenia uzyskanego przez córkę. Według Kolegium w sprawie zaistniała wobec tego przesłanka nienależnie pobranych świadczeń z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 8 kwietnia 2024 r. Zwróciła się także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca poniosła zarzut naruszenia art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID -19, przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także art.7, 7a, art. 8 § 1, §2, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 – dalej w skrócie k.p.a.). W uzasadnieniu skargi ponowiona została argumentacja prezentowana w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądowoadministracyjna kontrola legalności działalności organów administracji publicznej odbywa się pod względem zgodności z prawem, z tym że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej w skrócie p.p.s.a.) Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzone w oparciu o opisane wyżej kryteria badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazało, że naruszają one przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i finalnie prowadzić do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. skutkuje to koniecznością uchylenia decyzji organów obydwu instancji. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P. z dnia 8 kwietnia 2024 r. r., nr [...], którą uznano, że kwoty wypłacone skarżącej za okres od 1 kwietnia do 30 listopada 2023 r. w łącznej wysokości 1.726,72 zł z tytułu opieki nad córką były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Jednocześnie zobowiązano skarżącą do zwrotu powyższych świadczeń rodzinnych ustalonych tą decyzją wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się z kolei do oceny, czy organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że kwoty opisane w sentencji zaskarżonej decyzji są nienależnie pobranymi świadczeniami w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Przypomnieć zatem wymaga, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Określona w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. podstawa uznania świadczenia za nienależnie pobrane wymaga łącznego wystąpienia następujących przesłanek: 1) zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części; 2) mimo wystąpienia tych okoliczności świadczenie rodzinne zostało wypłacone; 3) osoba pobierająca świadczenie rodzinne była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Ustawodawca wymaga, by osoba pobierająca świadczenie miała świadomość, że czyni to w sposób nieuprawniony, a więc ma świadomość obowiązku powstrzymania się od odebrania wypłaty nienależnego świadczenia [zob. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021]. Przywołana regulacja ma zastosowanie wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, co w doktrynie, jak i orzecznictwie odróżnia się od świadczeń nienależnych. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża zatem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Z tego względu istotne pozostaje dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1392/21, Lex nr 33422757). Odnosząc tę regulację do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego zostało przyznane skarżącej decyzją organu Prezydenta Miasta B. z dnia 21 grudnia 2020 r. nr [...] na okres od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2022r., tj. do końca ważności orzeczenia o niepełnosprawności córki z dnia [...] r. nr [...]. Następnie, w związku z wydłużeniem ważności ww. orzeczenia o niepełnosprawności na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID-19 , decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r., nr [...] przedłużono prawo do zasiłku pielęgnacyjnego do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że w dniu [...] r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. ponownie zakwalifikował córkę skarżącej do osób niepełnosprawnych (orzeczenie nr [...]). Dokonując z kolei analizy zastosowanego w sprawie pouczenia, zawartego w decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 15h ustawy COVID-19, stwierdzić należy, że skarżąca została pouczona o konieczności poinformowania organu o wydaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Orzekające w sprawie organy obydwu instancji nie dostrzegły jednak, że tak nałożony na stronę obowiązek informacyjny nie zawierał pouczenia o utracie prawa do pobierania zasiłku w przypadku niepoinformowania organu o wydaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Owszem, jak zauważyło Kolegium, organ I instancji nie ograniczył się do "suchego" powołania treści art. 25 ust. 1 u.ś.r. jako źródło obowiązku informacyjnego. Wyjaśnić należy przy tym, że zgodnie z tym przepisem, w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. Z przepisu tego wynika zatem, że świadczeniobiorca ma obowiązek informowania organu m.in. o "innych zmianach", ale jedynie takich, które mają wpływ na prawo do świadczenia. Tymczasem nowe orzeczenie o niepełnosprawności córki skarżącej pozostaje bez wpływu na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż potwierdza jedynie, że nadal pozostaje niepełnosprawna, tym samym skarżąca spełnia przesłanki do przyznania tego świadczenia. Bez znaczenia w sprawie pozostaje zatem fakt, że umieszczone w decyzji pouczenie zostało pogrubione i dodatkowo podkreślone, co winno czynić je widocznym i czytelnym. Zauważyć wymaga bowiem, że dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w ww. przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego Wymienione pouczenia, znajdujące się w wydanych decyzjach, nie uwzględniają w swej treści informacji dla skarżącej o utracie prawa do pobierania świadczenia w każdym przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Jest to o tyle istotne, że na gruncie niniejszej sprawy okoliczność wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności dla córki skarżącej pozostawała bez wpływu na prawo do pobieranego świadczenia, bowiem nowe orzeczenie potwierdzało jedynie, że córka nadal pozostaje osobą niepełnosprawną, a w konsekwencji spełnia przesłankę przyznania przedmiotowego świadczenia. W takiej sytuacji niezbędne było dokonanie przez organ oceny, czy zasadnie skarżąca mogła wnioskować, że wydanie nowego orzeczenia, którym nie zmieniono ustaleń w zakresie niepełnosprawności córki, nie stanowi zmiany mającej wpływ na prawo do pobieranego świadczenia, tym bardziej, że na powyższe wskazuje sama skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że skarżąca w niniejszej sprawie otrzymała jasną informację o skutkach, jakie niesie za sobą uzyskanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności córki na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Ponownie należy bowiem zauważyć, że w sentencji decyzji z dnia 30 grudnia 2022 r. zakreślono czasookres na jaki przyznano prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, tj. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dla córki skarżącej. W treści uzasadnienia przywołano także art. 15h ust. 1 ustawy COVID. Natomiast pouczenie wskazuje na obowiązek niezwłocznego przekazania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie nie zbadały w sposób prawidłowy, czy w sprawie zachodziła sytuacja świadomego działania skarżącej stanowiąca następstwo prawidłowego pouczenia przez organ o skutkach zaniechania poinformowania organu o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Organy nie rozważyły kwestii, czy w istocie skarżąca przedmiotowe świadczenie nienależnie pobrała. Organy orzekające w sprawie nie odniosły się do kwestii oceny świadomości co do konsekwencji związanych z zaniechaniem poinformowania organu o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności, nie zwróciły uwagi na zawarte w decyzjach pouczenia, ani też nie oceniły, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z winy skarżącej i w rezultacie, czy świadczenie to miało charakter nienależnego. Niezależnie od powyższego należy podkreślić szczególną sytuację skarżącej. Pobierała ona świadczenia ze względu na niepełnosprawność córki. Szczególne rozwiązania przewidziane 15h ustawy o COVID-19 ułatwiły opiekunom osób niepełnosprawnym oraz organom administracji funkcjonowanie w czasie pandemii. Jednakże nie można abstrahować od celu regulacji ustawy o pomocy społecznej. Córka skarżącej był i nadal jest osobą niepełnosprawną, a zatem – na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca - w jej sytuacji faktycznej i prawnej nie zmieniło się nic. Trudno jest wobec tego podzielić stanowisko, że brak przedłożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności (która nadal u córki skarżącej występuje) może skutkować tak negatywnymi następstwami (finansowymi) po stronie rodzica. Rozwiązanie takie należy uznać za sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w Konstytucji RP. W świetle powyższego, Sąd stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 – dalej w skrócie k.p.a.) zasady prawdy obiektywnej, to z kolei spowodowało naruszenie art. 80 k.p.a. Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zatem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, gdyż skarżąca nie był wzywana do uiszczenia wpisu sądowego (z uwagi na ustawowe zwolnienie), innych zaś kosztów związanych z wniesieniem skargi skarżąca nie poniosła. Rozpoznając ponownie sprawę, organ przeprowadzi postępowanie we wskazanym kierunku, w oparciu o dokonaną przez Sąd wykładnią art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. ustali, czy pobrany zasiłek w przedmiotowym okresie nosi znamiona nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu omawianej regulacji, względnie rozważy umorzenie postępowania w tym przedmiocie, uzasadniając swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a.