II SA/Gl 91/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008r. sprawy ze skargi L.P. i Z.L. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia (...). nr (...) oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżących solidarnie kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz dodatkowo na rzecz skarżącej L.P. kwotę (...) złote tytułem zwrotu pozostałych kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. J. L. oraz L. P. i Z. L. wystąpili do Kierownika Urzędu Rejonowego w C. o zwrot części nieruchomości położonej w C., przy ul. [...], wywłaszczonej w [...] r., stanowiącej wówczas działkę nr [...], a oznaczonej obecnie numerami działek [...], [...], [...] i [...], wniosek motywując niezrealizowaniem celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Po przekazaniu sprawy organowi właściwemu Wojewoda [...] w dniu [...] r. wydał dwie decyzje. Pierwszą z nich (nr [...]) orzekł o zwrocie na rzecz L. P. i Z. L. (następców prawnych zmarłej K. L.) oraz J. L. działki nr [...] o powierzchni [...] m² oraz zobowiązał ich do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Drugą natomiast decyzją (nr [...]) Wojewoda odmówił zwrotu działki nr [...] o powierzchni [...] m² uznając, że na tym terenie cel wynikający z decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany. Na skutek odwołania wniesionego od decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 79/00, w którym Sąd zwrócił uwagę na konieczność dokładnego ustalenia przebiegu granicy dawnej działki nr [...] uwzględniając jej podział na mniejsze działki. Kwestia ta ma bowiem zasadnicze znaczenie dla oceny, czy nieruchomość o zwrot której wystąpiono została wykorzystana na cel wynikający z decyzji o wywłaszczeniu. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta C., jako organ właściwy, działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w C. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości (działki nr [...]) położonej w C. przy ulicy [...] o powierzchni [...] m², stanowiącej współwłasność J. i K. L. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" jednostka [...]. Następnie stwierdził, że dniu [...] r. przeprowadzone zostały oględziny w terenie. Poczynione w ich trakcie ustalenia co do rzeczywistego przebiegu granicy nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zostały zakwestionowane przez strony. W związku z powyższym wykonano prace geodezyjne związane ze wznowieniem przebiegu granicy pomiędzy wspomnianymi działkami. Pełnomocnik stron – J. P. zaakceptował ustalony przez geodetę przebieg granicy pomiędzy działkami [...] i [...] podpisując protokół graniczy z dnia [...] r. Po ustaleniu przebiegu granicy stwierdzono, że na działce nr [...] od strony działki nr [...] zlokalizowany jest budynek administracyjno – usługowy, w którym znajdują się : administracja osiedla, biblioteka, poczta, pijalnia piwa, wykonane są dojścia i dojazd do budynku, a z drugiej strony znajduje się chodnik do budynku oraz zieleniec funkcjonujący do linii ogrodzenia trwałego wykonanego na tej działce. Pozostała część działki nr [...] wejdzie w skład ogrodzonej nieruchomości, na której wybudowane zostały garaże murowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. Zdaniem organu teren działki nr [...], na którym znajdują się budynek administracyjno – usługowy, obejście oraz zieleniec został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia i ta część nie może podlegać zwrotowi. Natomiast pozostała część działki nr [...], na której znajdują się wjazdy do garaży organ uznał jako zbędną na cel wywłaszczenia, gdyż pewnie zostały wybudowane przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" dopiero na podstawie pozwolenia na budowę z [...] r., a zatem po upływie [...] lat od daty wywłaszczenia. Jednakże wnioskujący o zwrot nie są zainteresowani zwrotem tylko tej części działki, domagając się zwrotu dalszej części parceli ( łącznie z zieleńcem ). Mając to na względzie należało odmówić zwrotu całej nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik wnioskujących o zwrot nieruchomości podniósł, iż nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej dlatego, że jej zagospodarowanie i przeznaczenie na zieleniec nastąpiło dopiero w [...] r. Równocześnie odwołujący się podkreślili, iż domagają się zwrotu zarówno części nieruchomości nr [...], na której znajduje się zieleniec, jak i tej na której usytuowano wjazdy do garaży. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta C. Zdaniem Wojewody podnoszone przez odwołujących się zarzuty co do wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia nie są zgodne z rzeczywistością, gdyż na zdjęciach wykonanych w [...] r. widać, że już w tym czasie na wspomnianym terenie istniała zieleń. Nie sposób zatem stwierdzić, iż nieruchomość nie została wykorzystana na cel związany z wywłaszczeniem. Budowa zieleńca stanowi bowiem realizację infrastruktury osiedlowej, co bezspornie mieści się w celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, tj. na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Z tego też powodu uznano, iż zwrot nieruchomości oznaczonej numerem [...] nie jest możliwy ze względu na brak zaistnienia przesłanek określonych w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ stwierdził przy tym, że do ewentualnego zwrotu nadaje się ta część nieruchomości o numerze [...], na której zlokalizowano wjazd do garaży, niemniej jednak zainteresowani nie wyrazili chęci jej odzyskania. W skardze na tę decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z siedzibą w Gliwicach J. L., L. P. i Z. L. wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że dla rozpoznawanej sprawy zasadnicze znaczenie miało ustalenie rzeczywistego zagospodarowania części nieruchomości oznaczonej numerem działki [...]. Skarżący potwierdzili, iż tylko jej część została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (znajduje się na niej budynek administracyjny Spółdzielni), niemniej jednak pozostały fragment wykorzystany został na trawnik oraz wjazdy do garaży. W chwili wystąpienia z wnioskiem o zwrot teren ten był niezagospodarowany, a wobec tego w dacie złożenia wniosku istniały przesłanki do zwrotu opisanej części nieruchomości. Nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, który twierdzi, że na wspomnianym terenie znajdowała się zieleń stanowiąca naturalne uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Zanegowano również twierdzenia organów, że zainteresowani nie wyrazili zgody na zwrot wywłaszczonej części, na której znalazł się wjazd do garaży. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że nie zostało udowodnione twierdzenie skarżących, iż na działce nr [...] w chwili złożenia wniosku o jej zwrot nie było zieleńca, a zdjęcia tego terenu z [...] r. wskazują na istnienie zieleni. Dalej podkreślono, że strona dobrowolnie zrzekła się roszczenia o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, na której obecnie znajdują się wjazdy do garaży. W toku postępowania sądowego zmarł skarżący J. L., a wobec nieustalenia następców prawnych tej osoby postępowanie zostało zawieszone z urzędu postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2004 r. W piśmie procesowym z dnia [...]r. pełnomocnik L. P. wskazał, że jedynymi spadkobiercami J. L. są Z. L. oraz L. P. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia 15 stycznia 2008 r., Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie i to nie tylko z przyczyn w niej zawartych, gdyż kontrolowane decyzje wydane zostały bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności, w konsekwencji z obrazą materialnoprawnych norm stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięć. W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić przyjdzie, co umknęło orzekającym w sprawie organom, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w pierwszej kolejności ustalić należy aktualny stan prawny tej nieruchomości, gdyż zagadnienie to nie może determinować dalszy tok postępowania. Zgodnie bowiem z międzyczasowym przepisem art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) roszczenie o zwrot nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w Księdze wieczystej. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzano wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy to roszczenie o zwrot nie przysługuje, choćby spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy ( por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06 – Lex nr 290617). Z dokumentów dołączonych do akt administracyjnych wynika, że wywłaszczona nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni [...] ha została skomunalizowana. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] stwierdził bowiem nabycie przez Gminę C. własności m.in. działek nr [...], [...], [...] i [...], powstałych z podziału większej działki nr [...]. Uprzednio zaś Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w C. m.in. działki nr [...]. Żaden z dokumentów dołączonych do akt administracyjnych nie wyjaśnia, czy w chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczona nieruchomość stanowiła w dalszym ciągu przedmiot użytkowania wieczystego Spółdzielni, a jeśli tak – czy prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej. Mając na uwadze przytoczoną regulację prawną wyjaśnienie tej kwestii miało znaczenie dla sposobu zakończenia sprawy. Zakładając, tak jak to przyjęły w sposób dorozumiany organy, że wywłaszczoną nieruchomością nie rozporządzono w sposób określony w art. 229 ustawy, zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Poza sporem pozostaje, że wywłaszczona nieruchomość uległa podziałowi na cztery mniejsze działki nr [...], [...], [...] i [...]– ta ostatnia na dalsze trzy [...], [...], [...]. Mając na uwadze, że ostateczną decyzją z dnia [...]r, orzeczono o zwrocie jako zbędnej na cel określony w akcie wywłaszczeniowym działki nr [...] o obszarze [...] m2 , a ponadto stanowisko wnioskujących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości postępowanie to obejmowało teren działki nr [...] od granicy z działką nr [...] do miejsca oddalonego o [...] m od zewnętrznej ściany budynku administracyjno- usługowego. Teren ten na szkicu poglądowym wykonanym przez geodetę T. N. w dniu [...] r. oznaczony został kolorem żółtym ( tzw. wjazd do garaży do ogrodzenia i zieleniec – teren zieleni za ogrodzeniem w kierunku budynku). Podzielić należy stanowisko organów, że teren działki nr [...] stanowiący wjazd do garaży nie został wykorzystany na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Tymczasem jak ustaliły prawidłowo organy w chwili wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości, pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy, nie tylko nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, ale nawet nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Słusznie podkreślono, że decyzja o pozwoleniu na budowę garaży ( na sąsiedniej działce nr [...]) wydana została dopiero w [...] r., a zatem już w toku postępowania o zwrot nieruchomości. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy osoby uprawnione mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w całości lub w części, jeżeli stosownie do art. 137 ustawy, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skoro zatem ta część działki stała się zbędna na cel wynikający z decyzji wywłaszczeniowej zachodziły podstawy do orzeczenia o jej zwrocie. Nie można zaakceptować stanowiska organów, iż przeszkodą w podjęciu takiego rozstrzygnięcia był brak zainteresowania wnioskodawców zwrotem tylko tej części działki nr [...]. Zauważyć przyjdzie, że skarżący do czasu zakończenia postępowania o zwrot nie cofnęli żądania zwrotu tego fragmentu wywłaszczonej nieruchomości, czemu dali wyraz w sposób jednoznaczny w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nawet jednak z mało precyzyjnego wcześniejszego stanowiska pełnomocnika skarżących nie można było wywieść takich intencji, jakie zostały im przypisane. Okoliczność zaś, że – w ocenie organów – nie zachodziły podstawy do zwrotu dalszej części działki nie upoważniała na tej podstawie do wydania decyzji o odmowie zwrotu tej części nieruchomości wywłaszczonej. Zasadnie również zarzucają skarżący, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie usprawiedliwiał rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu terenu działki nr [...] za ogrodzeniem w kierunku budynku administracyjno – usługowego. W sposób przekonywujący argumentują skarżący, że ustalenia poczynione w trakcie pierwszych oględzin w dniu [...]r. nie pozwalały na uznanie tego terenu za urządzony zieleniec, a zatem fragment infrastruktury niezbędnej do funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Przeczy temu nie tylko konsekwentnie odmienne stanowisko skarżących, ale przede wszystkim dołączona w [...] r, dokumentacja fotograficzna, z której jednoznacznie wynika, że ów "zieleniec" stanowił porośnięty trawą niezagospodarowany teren, czego organy nie zakwestionowały. Odwołując się do wcześniejszych stwierdzeń należy wskazać, że późniejsze zagospodarowanie tego terenu, co stwierdzono w czasie oględzin w dniu [...] r., nastąpiło już po upływie terminów wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy. Zatem istniały podstawy do przyjęcia, że także ten fragment działki okazał się zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu ostatnio przywołanego przepisu, co umożliwiało orzeczenie o zwrocie biorąc pod uwagę brzmienie art. 137 ust. 2 ustawy w dacie orzekania przez organy. Z tych wszystkich względów skarga okazała się usprawiedliwiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł więc o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jednocześnie stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykroczeniu ( rozstrzygnięcie w tym zakresie utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku – art. 152 Ppsa). Wobec uwzględnienia skargi należało z mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 Ppsa zasądzić od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów sądowych, które sprowadzały się do wpisu od skargi, a dodatkowo na rzecz skarżącej L. P. koszty osobistego stawiennictwa w Sądzie jej pełnomocnika ( kwota [...] zł obejmuje koszty podróże koleją ). Ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią organy, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta sprawujący jednocześnie funkcję starosty, podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy na podstawie art. 24 pkt 1 i 4 Kpa. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 – ONSA 2003 r. nr 4, poz. 115, który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela (zob. również wyroki WSA w Łodzi z dnia 23 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 333/02, w Warszawie z dnia 17 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA 2899/03 ). Zgodnie z tym co zasygnalizowano stroną niniejszego postępowania jest Gmina Miejska C., jako właściciel nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot, którą na zewnątrz reprezentuje Prezydent Miasta, zaś organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji jest tenże Prezydent Miasta również pełniący funkcję starosty ( C. jest miastem na prawach powiatu ). O ile zatem Gmina C. w dalszym ciągu jest właścicielem nieruchomości, zajdzie konieczność wyłączenia Prezydenta Miasta C. od orzekania w tej sprawie. Rozpoznając zaś sprawę merytorycznie przy niezmienionym stanie faktycznym uwzględnią organy ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i wypływające z niej wskazania co do dalszego postępowania. Przede wszystkim zajdzie potrzeba ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości, następnie czy na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami doszło do skutecznego rozporządzenia wywłaszczoną nieruchomością lub jej częścią w sposób określony w art. 229 ustawy. Uwzględnią także organy, że po wydaniu zaskarżonej decyzji, o wyrokowaniu doszło do zmiany stanu prawnego, mianowicie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., art. 137 ust. 2 został zmieniony. Uwaga ta może okazać się istotna na wypadek orzekania o zwrocie pozostałej niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomości. su.