II SA/Gl 91/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Pismem z dnia 6 lipca 2010 r. M. i Z. J. wystąpili z wnioskiem o wydanie im decyzji o pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego w L. przy ulicy [...], na działkach o numerach [...] i [...]. W wyniku pozytywnego rozpatrzenia tego wniosku, działający w imieniu Starosty L., Naczelnik Budownictwa i Architektury decyzją z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w L. przy ulicy [...] na wnioskowanych działkach. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedłożony projekt budowlany, sprawdzony został pod względem zgodności z obowiązującym Prawem budowlanym, a przedmiotowa inwestycja usytuowana została zgodnie z § 12 ust 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. C., wskazując na zapis § 12 ust. 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia. Podniosła, że przedmiotowy, projektowany budynek nie spełnia przewidzianego tam warunku, a mianowicie nie przylega całą swoją ścianą do jej budynku. W jej ocenie, powoływany przez organ przepis § 12 ust. 3 pkt 1 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Rozpatrując sprawę Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r. Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany – Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskującym pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się w uzasadnieniu swojej decyzji do zastrzeżeń złożonych przez K. C. (właścicielkę sąsiedniej nieruchomości) w odniesieniu do lokalizacji obiektu w granicy odwołał się do treści przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, podkreślając, że dopuszcza on sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 (czyli 3 m.) lecz nie mniejszej niż 1,5m na działce budowlanej mniejszej niż 16m. Sytuacja taka zachodzi w przedmiotowej sprawie, gdyż planowany budynek mieszkalny przewidziany jest na dwóch działkach (Nr [...] i Nr [...]) o łącznej szerokości nie przekraczającej 16m (dokładnie 15,42m). Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut skarżącej, iż do rozpatrywanej sprawy nie ma zastosowania wymieniony § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia nie zasługuje na uwzględnienie. Wyłączenie stosowania tego przepisu w sprawie oznaczałoby ograniczenie inwestowania jedynie do przypadku wskazanego w § 12 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia, co w konsekwencji prowadziłoby do ograniczenia prawa własności inwestora, któremu, w granicach art. 4 ustawy Prawo budowlane, przysługuje prawo do zabudowy nieruchomości. Nadto organ ten podniósł, iż brak akceptacji skarżącej na sytuowanie planowanego obiektu w granicy nie może być skuteczne w sprawie, gdyż przepisy rozporządzenia nie uzależniają usytuowania budynku w granicy od zgody właściciela działki sąsiedniej na zbliżenie obiektu do granic na odległości mniejsze niż wskazane w przywołanych przepisach. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż powodem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji było ustalenie, iż dla potrzeb niniejszej inwestycji niezbędnym jest wykonanie osobnej ekspertyzy technicznej obiektu skarżącej, do której ma przylegać projektowany budynek. Stosownie bowiem do treści § 204 ust. 5 w związku z § 206 ust. 1 cytowanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych – wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu budowlanego lub obniżenia jego przydatności do użytkowania, a budowa takiego obiektu powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Dodatkowo także organ ten zauważył, że przedłożona w sprawie dokumentacja projektowa powinna być uzupełniona o bilans terenu, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133), celem sprawdzenia zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stwierdził, iż wskazane braki powinny być uzupełnione w ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji przy wykorzystaniu trybu przewidzianego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Uzupełnienie ich w trakcie postępowania odwoławczego naruszyłoby bowiem, obowiązującą organy administracyjne, zasadę dwuinstancyjności. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia K. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody [...]. Podniosła w niej te same argumenty, które prezentowane był już w odwołaniu, a mianowicie wskazała na przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych (...) stwierdzając, iż sytuowany w granicy z sąsiednią działka projektowany budynek powinien całą powierzchnią ściany przylegać do ściany budynku istniejącego na działce sąsiedniej. Przewidziany, zatwierdzonym projektem, budynek tych wymagań nie spełnia. Planowane jest jego przesunięcie o około 5,5 m w stronę południową w stosunku do jej budynku. Przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia pomija podnoszony problem, dla niej całkowicie zasadniczy. Dodała, że przepis § 12 cytowanego rozporządzenia nie wyczerpuje wszystkich wymagań, jakie wynikają z innych przepisów tego rozporządzenia, a dotyczących m.in. odległości między budynkami z uwagi na zapewnienie odpowiedniego oświetlenia dziennego pomieszczeń, nasłonecznienia pokoi, bezpieczeństwa pożarowego, sanitarnego, ochrony przed hałasem i drganiami. W jej ocenie, w fazie projektowej powinna zostać przeprowadzona analiza wzajemnego oddziaływania obu budynków, co do tej pory nie zostało uczynione, a tym samym nie zostało wyjaśnione wiele kwestii. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. skarżąca podtrzymała skargę i zawarte w niej zarzuty oraz wniosek o zasądzenie kosztów postępowania z dnia 16 maja 2011r. Uczestnicy postępowania oświadczyli, że gotowi są zmienić koncepcję zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Tylko w ograniczonym zakresie organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji może zapaść tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części. Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie do podważenia jest bowiem stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy, a mianowicie, że postępowanie pierwszoinsntcyjne dotknięte jest istotnymi brakami. Jak wskazuje organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w przypadku planowanej budowy w granicy w zetknięciu z istniejącym już budynkiem niezbędne jest przygotowanie w sprawie stosownej ekspertyzy technicznej. Jak zaważyła sama skarżąca w swojej skardze – budowa w granicy z przyleganiem do istniejącego przy tej granicy budynku niesie ze sobą wiele problemów, które w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Starostę L. o zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie zostały wyjaśnione. Przede wszystkim nie została przedstawiona wymagana (§ 204 pkt 5 rozporządzenia) ekspertyza techniczna. Stosownie do treści wymienionego przepisu "wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu budowlanego lub obniżenia jego przydatności do użytkowania". Z kolei z mocy § 206 ust. 1 "budowa (takiego obiektu) powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku". Brak tej ekspertyzy pozostawia w sprawie wiele kwestii niewyjaśnionych. Także drugi argument przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji pozostaje nie do podważenia. Do akt administracyjnych sprawy nie dołączono także wymaganego bilansu terenu, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133), który niezbędny jest dla prawidłowego i jednoznacznego sprawdzenia zgodności przedłożonego projektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem zgodnie z powyższym, po otrzymaniu akt sprawy organ pierwszej instancji powinien wezwać inwestorów do przedłożenia wymienionych powyżej dokumentów, celem dokładnego sprawdzenia i jednoznacznego wyjaśnienia wskazanych powyżej wątpliwości. Zasadnie zatem podkreślił organ odwoławczy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, to organ odwoławczy zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Na marginesie należy stwierdzić, iż orzekające w sprawie organy winny ponownie zastanowić się także nad podstawowym zarzutem złożonej skargi - właścicielki sąsiedniej nieruchomości, a mianowicie zastosowaniem w sprawie właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, czyli § 12 ust. 3 pkt 1 czy też § 12 ust. 3 pkt 2. Pierwszy z przywołanych przepisów przewiduje sytuowanie budynku ścianą bez otworów bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m nie wspominając nic o przyleganiu, zaś dopiero drugi zapis przewiduje sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działka budowlaną, jeżeli będzie on przylegał do budynku istniejącego. W tym ostatnim przypadku, czyli w przypadku przylegania do istniejącego budynku, przepis ten zawiera dodatkowe wymagania, zachowania których domaga się skarżąca, a które nie zostały wnikliwie rozpatrzone i uwzględnione przez orzekające w niniejszej sprawie organy. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.