II SA/Gl 910/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2017 r. sprzeciwu B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania remontu budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) decyzją nr [...] z dnia [...] roku, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1,2,3 i 4 oraz art. 70 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r..- Prawo budowlane (t.j. Dz.U2017.1332), w wyniku rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w S., stanowiącego własność B. K., nakazał mu wykonanie następujących obowiązków: 1/ wymianę załamanej belki wieńczącej w ścianie północnej; 2/ wymianę zamokniętych belek w ścianie północnej; 3/ wymianę załamanych belek stropowych; 4/ odtworzenie załamanej więźby dachowej z zachowaniem dotychczasowej formy i gabarytów; 5/ wykonanie nowego pokrycia dachowego; 6/ uzupełnienie poszycia w ścianach szczytowych. Termin wykonania ww. robót PINB określił na 31 października 2017 r. W trakcie postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. w dniu 7 września 2016 r. przeprowadzono oględziny budynku w obecności właściciela i jak ustalono, na tej działce znajduje się nieużytkowany budynek mieszkalno- gospodarczy. Jest to budynek posadowiony na kamiennym fundamencie, o konstrukcji drewnianej, częściowo podpiwniczony. W trakcie oględzin stwierdzono, iż więźba drewniana jest częściowo załamana i zawalona, elementy konstrukcyjne dachu są przegniłe i spróchniałe, pokrycie dachu z licznymi ubytkami. Ponadto drewniany strop nad parterem uległ częściowemu zawaleniu. Stolarka okienna i drzwiowa w budynku jest drewniana. Ściany szczytowe budynku z ubytkami w poszyciu. Ogólny stan techniczny budynku oceniono jako zły. Właściciel nie umożliwił wejścia do wewnątrz budynku. Do protokołu z oględzin właściciel oświadczył, iż zamierza remontować przedmiotowy budynek i w żadnym wypadku nie chce go rozbierać. W celu wyjaśnienia wątpliwości odnośnie do możliwości remontu budynku, jak i zakresu remontu PINB, działając na podstawie art. 81c ust. 2 pr. bud. postanowieniem [...] z dnia [...] r. nałożył na właściciela obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku, zawierającej opis konstrukcji budynku, stopień eksploatacji poszczególnych elementów konstrukcji, określenie sprawności technicznej budynku i jego dalszej przydatności. Jak wynika z wykonanej ekspertyzy, aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z przepisami, a przynajmniej zabezpieczyć go przed dalszą destrukcją niezbędne jest wykonanie określonych robót budowlanych, w tym: wyremontowanie i zrekonstruowanie budynku poprzez naprawę drewnianych elementów konstrukcji dachu, jego pokrycia, stropu i ścian. Zdaniem PINB ustalenia te, w świetle art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 pr. bud., uzasadniają nałożenie ww. obowiązków, maja bowiem charakter robót remontowych i spowodują usunięcie stanu zagrożenia. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik właściciela budynku kwestionuje podstawę prawną nałożenia ww. obowiązków ze względu na to, że budynek nie stwarza zagrożenia. Jest nieużytkowany, a ponadto "otaśmowany" , za montowane są także tablice informujące o zakazie wstępu na teren nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...] WINB), po rozpatrzeniu tego odwołania, rozstrzygnięciem z [...] r. uchylił kwestionowana decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Zdaniem [...] WINB fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w art. 66 ust. 1. Organ nadzoru budowlanego, opierając decyzję na art. 66 ust. 1 pkt 1, musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego. Jednocześnie należy mieć na względzie, że możliwość zagrożenia musi istnieć w momencie orzekania przez organ. Przepisu tego nie można stosować w sytuacji, w której przesłanka jego zastosowania jeszcze nie powstała, przy czym polega ona na tym, że obiekt może zagrażać szczególnie chronionym dobrom. Rozstrzygając natomiast na podstawie art 66 ust.1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego powinien wykazać, którym wymaganiom wynikającym z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego. Wobec tego, że celem art. 66 jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, decyzja powinna ograniczać się wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., II OSK 1794/09, LEX nr 746799). Z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika, iż przedmiotowy obiekt nie jest użytkowany (co potwierdza także dokumentacja fotograficzna zalegająca w aktach sprawy), a aby doprowadzić go do stanu używalności przez ludzi należy go "całkowicie wyremontować, odbudować, zrekonstruować zachowując jego pierwotne gabaryty (wymiary)". Niektóre elementy obiektu są "mocno nadwyrężone i znajdują się na granicy całkowitego zniszczenia". [...]WINB zwraca uwagę na przepis art. 67 ust. 1 pr. bud. zgodnie z którym, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Również systematyka rozdziału 6 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że celem zawartych w nim przepisów jest zapewnienie należytego stanu technicznego obiektów budowlanych. Dlatego też, stosując wykładnię systemową, art. 67 nie można traktować jako regulacji oderwanej od kwestii stanu technicznego obiektu budowlanego. Fakt, że przepis ten umożliwia daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej w konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 64 Konstytugi RP) przemawia przeciwko rozszerzającej jego wykładni i wymaga rozważnego stosowania. Przejawem wykładni rozszerzającej byłoby dopuszczenie do wydania na podstawie art. 67 ust. 1 nakazu rozbiórki obiektu budowlanego z pominięciem oceny jego stanu technicznego. Zdaniem [...]WINB, w toku postępowania ponownego wymaga rozważenie zastosowania przez organ nadzoru budowlanego art 67 Prawa budowlanego, z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowy obiekt jest nieużytkowany, a uzyskanie przez niego stanu używalności de facto sprowadza się do odbudowy obiektu (ustalenia wymaga też fakt, czy jest to ekonomicznie uzasadnione i czy taka jest rzeczywista wola Skarżącego - przy czym oświadczenie nie może być gołosłowne i powinno znaleźć odzwierciedlenie w realnych czynnościach, zmierzających do remontu obiektu). Ponadto sam zakres nałożonych na Skarżącego robót określonych przez PINB jako "remont" w części jest nieprecyzyjny i może budzić wątpliwości zobowiązanego w zakresie jego wykonania, a następnie ewentualnej egzekucji przez organ. Treść obowiązku podlegającego następnie egzekucji powinna zostać precyzyjnie określona w decyzji i nie można ustalać jej na podstawie domniemania lub interpretacji. Obowiązek wykonania przez Skarżącego "remontu" obiektu niewątpliwie wykracza poza zakres kompetencji organu określonych dyspozycją art. 66 do nakładania na inwestora określonych obowiązków tj. poza zakres czynności naprawczych, przyjmując postać nałożenia obowiązku podjęcia działalności inwestycyjnej. Organy nadzoru budowlanego nie mogą nakładać na właściwe podmioty takich obowiązków, które w istocie sprowadzały by się do wymuszenia na nim skomplikowanej działalności inwestycyjnej, związanej z istotnymi nakładami finansowymi. W sprzeciwie z 7 sierpnia 2017 r. pełnomocnik Spółki podnosi zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest uzasadniony. W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie, co ma istotne znaczenie dla wykładania art. 138 § 2 kpa, zgodnie z art. 136 § 1 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza postanowień ww. przepisów procesowych prowadzi do wniosku, że uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego, wynikające z art. 138 § 2 kpa zostały ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ ten korzystając ze środków wskazanych w art. 136 § 1 kpa nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W kwestii owego zakresu, jak należy przyjąć, chodzi o ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, a ściślej rzecz ujmując faktów, które dla sprawy mają charakter prawotwórczych. W ocenie Sądu, co w tej sprawie ma istotne znaczenie, faktów tych należy poszukiwać w normach zawartych w art. 61 ust. 1 pr. bud., a nie w art. 67 tej ustawy, jak sugeruje organ odwoławczy. Skoro bowiem, co wynika z ekspertyzy technicznej, jest możliwe wyremontowanie budynku i doprowadzenie go do stanu używalności, to nie zachodzi podstawa do wydania nakazu wskazanego w tym ostatnim przepisie, który wiąże taki nakaz z obiektem nienadającym się do remontu. . Organ I instancji stosując art. 66 ust. 1,2,3 i 4 pr. bud. uznał, w oparciu o wyniki postępowania wyjaśniającego, iż zachodzą przesłanki określone w tych przepisach do nałożenia obowiązków polegających na wykonaniu remontu budynku. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że PINB nie uzasadnił w sposób precyzyjny zaistnienia poszczególnych przesłanek wskazanych w hipotezie art. 66 ust. 1, przyjmując generalnie i nie wyjaśniając bliżej fakt ich spełnienia. Jedynie w części końcowej uzasadnienia zdaje się sugerować, że nakaz wykonania określonych robót ma celu usunięcie stanu zagrożenia, co mogłyby wskazywać na przesłankę z pkt. 1 (obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska). W ocenie sądu uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej jest w tym względzie wadliwe i narusza art. 107 § 3 k.p.a., jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy i mogło zostać naprawione przez organ odwoławczy. Przemawiają za tym następujące argumenty: Po pierwsze – rzeczywiście może zdarzyć się tak, a co więcej będzie to chyba regułą, że obiekt budowlany spełnia kilka przesłanek uzasadniających wydanie nakazu z art. 61 ust. 1 pr. bud., a w tym przypadku, co nie budzi większych wątpliwości, zaistniały przesłanki wymienione w pkt. 1,2 i 4. Budynek, ze względu na jego "nieodpowiedni" stan techniczny, może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi, a ponadto (jak widać ze zdjęć zamieszczonych w aktach sprawy) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Co za tym idzie, ww. nakaz może mieć na celu równoczesne usunięcie wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości. Po drugie - wystąpienie jednej z przesłanek z art. 61 ust. 1 pr. bud. wystarcza do wydania takiego nakazu, przy czym, oczywiście, określone w nim obowiązki powinny być stosowne (relatywne) do stwierdzonych nieprawidłowości. Po trzecie – Sąd podziela stanowisko [...]WINB, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby wykazanie przesłanki wskazanej w pkt. 1 art. 61 ust. 1 pr. bud. wymaga jednoznacznego sprecyzowania, któremu z dóbr wymienionych w tym przepisie i dlaczego zagrażają stwierdzone nieprawidłowości. Tak jak zauważono wyżej organ I instancji, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., tych okoliczności precyzyjnie nie wykazał, ale ustalenia poczynione w trakcie postępowania wyjaśniającego na takie wskazują. Po czwarte – Sąd, odnośnie przesłanki z pkt. 3 art. 61 ust. 1 pr. bud., nie podziela stanowiska organu odwoławczego w kwestii konieczności wykazania przez PINB jakim wymaganiom, wynikającym z obowiązujących przepisów prawa, nie odpowiada stan techniczny budynku. Przypomnieć w tym miejscu trzeba pogląd wyrażony przez tut. Sądu w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r., II SA/Gl 287/17, który dotyczył podobnej sytuacji, a więc pytania czy ocena stanu technicznego budynku powinna odnosić się do wymogów prawnych aktualnie obowiązujących czy też obowiązujących wcześniej (w dacie oddawania do użytkowania). Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę nie przewidywało wykonania określonych urządzeń, mimo wymogów prawnych, nie jest możliwe naprawienie wadliwości tej decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 pr. bud. "Właściciel (zarządca) budynku z mocy art. 61 tej ustawy, ma bowiem jedynie obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2. Nie ma zatem żadnej podstawy do nakazaniu dostosowania obiektu do obecnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści art. 330 rozp. z 2002 r., wyżej powołanego (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Nadto, § 2 ust. 1 rozp. jednoznacznie stanowi, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2, czyli jedynie wymogów bezpieczeństwa pożarowego." Wobec tego ocena w tym zakresie powinna być dokonywana nie na podstawie aktualnie obowiązujących standardów technicznych, ale w dacie wydawania pozwolenia budowlanego. Co za tym idzie, roboty budowlane objęte nakazem powinny zmierzać do przywrócenia stanu odpowiadającego ówczesnym standardom technicznym, z uwzględnieniem obecnych wymogów bezpieczeństwa pożarowego. Stosowne ustalenia tego dotyczące powinien poczynić, rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy samodzielnie bądź też udzielając zlecenia organowi I instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie uzasadnia uchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając uchybienia regułom procedury administracyjnej określonym w art. 138 § 2 kpa, uwzględnił sprzeciw na podstawie art. 64 e w zw. z art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) i uchylił zaskarżoną decyzję. Koszty postępowania Sąd obliczył jako sumę uiszczonej opłaty sądowej (500 zł) oraz wynagrodzenia adwokata skarżącego (480 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Koszty adwokackie Sąd ustalił zgodnie z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).