II SA/Gl 910/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. L. i M. L. na uchwałę Rady Gminy Gierałtowice z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr XXXIX/281/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem z dnia 27 maja 2022 r. J. L. i M. L. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyli do tutejszego Sądu uchwałę Nr XXXIX/281/2021 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 25 sierpnia 2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Przyszowice - Etap I. Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu zasądzenia kosztów postępowania zarzucili: 1) naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zmiany obszarów objętych miejscowym planem miejscowego bez realnego uzasadnienia merytorycznego, w szczególności wprowadzenie dopiero w zaskarżonej uchwale tzw. "Etapu I" bez jakiejkolwiek definicji tegoż pojęcia, a tym bardziej uzasadnienia podziału na poszczególne etapy; 2) naruszenie art, 14 ust, 2 w zw, z art, 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w odniesieniu do obszaru, który różni się powierzchniowo od obszaru objętego załącznikiem graficznym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) naruszenie art, 17 pkt 11) w zw, z art. 28 ust, 1 u.p.z.p. poprzez brak możliwości zgłoszenia uwag do projektu planu miejscowego, z uwagi na jego ostateczne przygotowanie, w tym wyznaczenie granic obszarowych, dopiero w dniu podjęcia uchwały Nr XXXIX/281/2021 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 25 sierpnia 2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Przyszowice - Etap I. Wykazując swój interes prawny skarżący wskazali, że są właścicielami nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...]; [...], nr [...]; [...], nr [...]: [...], nr [...]: [...], znajdujących się na obszarze uchwalonego planu oraz znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie tzw. Etapu II. Zdaniem skarżących nieuchwalenie planu miejscowego dla obszarów oznaczonych w rysunku Planu jako Etap II, bez wcześniejszego wyłożenia uchwalonego projektu planu i bez zebrania uwag, stanowi istotne naruszenie interesu skarżących. Działki będące ich własnością są zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów oznaczonych w uchwalonym Planie jako Etap II. przeznaczony do wykorzystania rolniczego, co jest zgodne z koncepcją urbanistyczną dla tego terenu i terenów sąsiednich określoną między innymi w Studium. W sytuacji, gdyby w wyłożonym projekcie Planu zaprezentowana była inna koncepcja (np. z wyłączeniem obszarów do Etapu II, zapewne o przeznaczeniu innym niż w Studium - jak wynika z pisemnego uzasadnienia podjętej uchwały MPZP), skarżący mieliby możliwość złożenia uwag dotyczących przeznaczenia terenów przy uwzględnieniu proponowanych założeń urbanistycznych. W obecnej sytuacji, nawet jeżeli odbędzie się w przyszłości procedowanie planu dla obszarów oznaczonych jako Etap II, uwagi będą mogły być zgłoszone jedynie dla tych obszarów. W konsekwencji skarżący będą pozbawieni możliwości zgłaszania uwag w zakresie swoich działek które graniczą bezpośrednio z obszarami Etapu II i są objęte Planem uchwalonym zaskarżaną Uchwałą, co w sytuacji przyjęcia odrębnej koncepcji planistycznej dla obszarów Etapu 2 stanowi naruszenie interesu skarżących jako właścicieli gruntów i mieszkańców gminy. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, względnie odrzucenie. W jego ocenie podczas uchwalenia zaskarżonego planu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego]. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie wpł3rwają w jakikolwiek negatywny sposób na wykonwanie przez skarżących ich prawa własności. W szczególności postanowienia planu nie pogarszają, a właściwie w ogóle nie zmieniają przeznaczenia nieruchomości w stosunku do dotychczasowego sposobu ich użytkowania, należących do skarżących. Z kolei nieruchomości sąsiadujące z nieruchomościami skarżących nie są objęte postanowieniami zaskarżonej uchwały. Jak podkreślono, skarżący upatrują zatem swojego interesu prawnego w braku możliwości zgłaszania uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów objętych Etapem II. Po pierwsze, skarżący będą uprawnieni do zgłaszania uwag do planu - projekt planu dla Etapu II zostanie wyłożony, a zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9. Zgłaszanie uwag nie jest ograniczane prawem własności do nieruchomości nim objętych. Po drugie, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych samo ewentualne pozbawienie określonego podmiotu możliwości złożenia uwag do projektu planu, którego postanowienia obiektywnie nie naruszają interesu prawnego tego podmiotu, nie może stanowić źródła legitymacji skargowej na gruncie art. 101 ust. 1 u.p.z.p. Organ bardzo szeroko uzasadnił wreszcie przyjętą koncepcję planistyczną i wskazał przyczyny, dlaczego tworzenie planu zagospodarowania przestrzennego podzielono na dwa etapy. Pismem z dnia 11 grudnia 2025 r. skarżący zaakcentowali, że zarzutem głównym w postaci zmiany projektu MPZP dokonanej pomiędzy dniem 12.08.2021 r. oraz 25.08.2021 r. dotyczy odstąpienia od wyłożenia zmienionego projektu do wglądu publicznego, zebrania uwag i przeprowadzenia wymaganych prawem uzgodnień. W trakcie rozprawy dnia 15 grudnia 2025 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do ustosunkowania się w terminie 7 dni do treści pisma pełnomocnika skarżących, w tym przedstawienia w sposób graficzny przebiegu granicy w projekcie planu a także granicy uchwalonego planu w obszarze działek stanowiących własność skarżących. Zobowiązanie to zostało zrealizowane. W piśmie z dnia 18 grudnia 2025 r. organ przedstawił w sposób graficzny przebieg granicy projektowanego i uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Przyszowice - Etap I w obszarze nieruchomości należących do skarżących a także dokumenty wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu dla obszaru sołectwa Przyszowice oraz wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Przyszowice - Etap I. Jak wskazano, z przedłożonych dokumentów wynika, że działka gruntu nr [...] , będąca we współwłasności skarżących, w istocie pozostaje w części w granicach terenu wyłączonego. Podkreślono, że z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest uzależnione od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Jak wskazano już w odpowiedzi na skargę naruszenie tego interesu następuje wyłącznie wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W trakcie rozprawy dnia 12 stycznia 2026 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że naruszenie interesu jego mocodawców nastąpiło w związku z tym, że tereny, które mają być objęte planem miejscowym w drugim etapie planowania przestrzennego, a jednocześnie graniczące z nieruchomościami skarżących, najprawdopodobniej przeznaczone zostaną pod zabudowę. Natomiast tereny znajdujące się w obszarze zaskarżonego planu miejscowego, jako tereny rolne zostały wyłączone z zabudowy. Sam skarżący podniósł, że pozbawiono go możliwości zamieszkiwania na terenach o zabudowie charakterystycznej dla wsi. Jego zdaniem, przeprowadzenie etapowości postępowania planistycznego doprowadzi do tego, że będzie sąsiadował z zabudową charakterystyczną dla miast. Dodaje, że na chwilę obecną prawo nie przewiduje możliwości zmiany sposobu zagospodarowania jego nieruchomości rolnych objętych planem miejscowym. Dlatego też ubiega się o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu, gdyż otworzy to prawo do wystąpienia ze wspomnianym żądaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. - dalej p.p.s.a.) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym miejscowym planem. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ( w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalenia zaskarżonego planu Dz. U. Nr, 80, poz. 717 – dalej jako "u.p.z.p.") zadaniem własnym jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Procedurę przyjęcia planu określa art. 14 oraz art. 17 do art. 20 u.p.z.p., natomiast jego obligatoryjne i fakultatywne elementy wskazuje art. 15 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Gmina, sprawując władztwo planistyczne, nie jest uprawniona do przyjęcia w uchwalanych aktach dowolnych, wymyślonych rozwiązań co do ujmowanych w tych aktach treści. Nie ulega bowiem wątpliwości, że miejscowy plan ingeruje w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo do własności jest zaś chronione w ustawie zasadniczej, która w art. 64 ust. 3 wskazuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest więc nieograniczona Ze względu na to, że nie ma uregulowań dających prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym, rolą organu uchwalającego akt planistyczny jest wyważenie interesów prywatnych i interesu publicznego. Chodzi więc o wykazanie, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Dzięki temu możliwe jest znalezienie optymalnego rozwiązania konfliktu potrzeb publicznych oraz potrzeb właścicieli poszczególnych działek objętych aktem planistycznym. W myśl powołanego art. 20 ust. 1 u.p.z.p., rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z uwagi na to, że studium również przyjmowane jest przez ten sam organ, to już na etapie jego uchwalenia rada ma określoną wizję co do rozwiązań planistycznych na terenie gminy, która wówczas ma dość ogólny charakter, a sprecyzowaniu podlega przy uchwalaniu miejscowego planu. Tym samym rada gminy uchwalając studium o określonej treści, sama decyduje o szczegółowości związania, o którym mowa w art. 20 ust. 1, ale też w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Ten ostatni przepis stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Trzeba też wskazać na brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Ze względu na treść art. 28 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć bądź etapu jego uchwalania bądź zawartych w nim merytorycznych treści. Zgodnie bowiem z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu. Z kolei, sformułowanie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy łączyć z zawartością aktu planistycznego tzn. jego częścią tekstową, graficzną i załącznikami. Jako naruszenie zasad sporządzania planu uznać należy niewątpliwie np. sprzeczność rozwiązań planu z ustaleniami studium czy przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez nadmierną, nie dość uzasadnioną, ingerencję w prawo własności. Na początku Sąd stwierdza, że skarga jest dopuszczalna. Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżonym planem. Dokonując samej metody uchwalenia planu miejscowego skład orzekający ocenia, że jest ona dopuszczalna. Uchwała o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. uchwała intencyjna) obejmowała znacznie większy obszar gminy. W odniesieniu do tego obszaru przeprowadzono szczegółową procedurę, między innymi w zakresie prognozy oddziaływania na środowisko oraz udziału społeczeństwa. Dokonano wyłożenia projektu planu, przyjmowano uwagi i wnioski, jak również przeprowadzono dyskusję. I należy to podkreślić, nastąpiło to w odniesieniu do całego obszaru objętego uchwałą intencyjną. Zatem zapewniono wymogi proceduralne w odniesieniu do całego obszaru, w tym zagwarantowano udział społeczny. Ostatecznie organ planistyczny podjął decyzję, że plan miejscowy zostanie uchwalony w dwóch etapach. I następnie została podjęta obecnie zaskarżona uchwała jako "Etap I". Sąd ustalił, że swym zakresem nie wykracza ona poza zakres wskazany w uchwale "intencyjnej". Zdaniem składu orzekającego procedura planistyczna była prowadzona prawidłowo a zabieg uchwalenia planu miejscowego etapowo jest dopuszczalny z punktu widzenia prawa. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali, że podjęcie uchwały naruszyło ich interes prawny. Przede wszystkim nie kwestionują ustalonego przeznaczenia ich nieruchomości w zaskarżonym planie. Kwestionują jedynie brak ustalenia przeznaczenia nieruchomości dla całego obszaru objętego uchwałą intencyjną. Brak takiego planu (czyli Etapu II) powoduje, że na tym obszarze ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji. To zaś stoi w sprzeczności z zamiarem zamieszkiwania przez skarżących na terenach o zabudowie charakterystycznej dla wsi. Za nieuzasadnioną należy uznać również argumentację dotyczącą możliwości (w razie stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu) żądania innego przeznaczenia nieruchomości będących własnością skarżących. Przeznaczenie to wynika ze studium uwarunkowań przestrzennego zagospodarowania gminy i jest zgodne z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. ----------------------- 10