II SA/Gl 910/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 maja 2025 r. nr SKO.UL/41.7/169/2025/5829/RS w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 19 marca 2025 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 maja 2025 r. nr SKO.UL/41.7/169/2025/5829/RS, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO), po rozpatrzeniu zażalenia M. G. (strona skarżąca) na postanowienie Prezydenta Miasta K. (organ I instancji) z dnia 19 marca 2025 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo-handlową, przy ulicy [...] w K. (dz. nr [...], km. [...], [...]), utrzymało w mocy w mocy postanowienie organu I instancji. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek strony skarżącej z dnia 19 grudnia 2024 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia 19 marca 2025 r. organ I instancji zawiesił postępowanie na podstawie art. 62 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm.- dalej "u.p.z.p.") na okres 18 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, tj. nie dłużej niż do dnia 27 lipca 2026 r. Wskazał w uzasadnieniu, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, Rada Miasta K. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie [...] w K. . Teren objęty wnioskiem, zgodnie z zapisem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. - II edycja, położony jest na obszarze ZL - obszary leśne - o przeznaczeniu podstawowym lasy. Wnioskowane przeznaczenie terenu dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zatem jest sprzeczne z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. - II edycja. Organ I instancji zauważył, że procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego przedmiotowego terenu jest obecnie na etapie przygotowania projektu, a zgodnie z aktualnymi przewidywaniami i na podstawie obecnie zaplanowanych działań, procedura planistyczna może trwać około 30 tygodni, tj. do 24 września 2025 r., w związku z czym jest możliwe uchwalenie planu w terminie 18 miesięcy od daty złożenia kompletnego wniosku. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji strona skarżąca zaskarżyła je w całości i zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art, 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Wniosła o dokonanie z urzędu samokontroli, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz podjęcie zawieszonego postępowania oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a także zasądzenie od organu I instancji na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Z ostrożności procesowej wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreśliła że uchwala o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta dnia [...] r., jednak do dnia wniesienia zażalenia nie powstała nawet koncepcja projektu m.p.z.p. Nie została zatem uprawdopodobniona możliwość uchwalenia planu we wskazanym terminie, podane daty są jedynie szacunkowe oraz mogą ulec zmianie. Ponadto, równolegle prowadzone są prace nad planem ogólnym, co może przyczyniać się do dodatkowych opóźnień związanych z uchwalaniem miejscowych planów zagospodarowania. Natomiast normatywnie określone prawo inwestora do zabudowy nieruchomości nie może ulec dowolnemu ograniczeniu i zostać odłożone w czasie, z uwagi na zainicjowanie procedury uchwalenia planu miejscowego. SKO, po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji nie podzielając zarzutów zażalenia. W uzasadnieniu wskazało, że gmina ma prawo - zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p - do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i zadanie to należy do zadań własnych gminy. Dalej zauważyło, że ustawodawca umożliwił gminom zrealizowanie wizji zagospodarowania terenu poprzez m.in. zawieszenie postępowań w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego do czasu uchwalenia m.p.z.p. W ocenie SKO zawieszenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zasadne w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: możliwości uchwalenia w okresie zawieszenie planu miejscowego oraz sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z projektem (założeniami) planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wskazał, że dnia [...] r. Rada Miasta w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie [...] w K. . Ponadto organ I instancji wskazał na treść studium, podkreślając o konieczności zachowania zgodności zapisów projektu planu miejscowego z zapisami studium. W ocenie SKO istnieje w sytuacji opisanej przez organ I instancji możliwość dochowania terminu z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 62 ust. 3 u.p.z.p. Oczywistym jest przy tym, że procedura sporządzania i uchwalania m.p.z.p. może trwać od kilku miesięcy do kilku lat. Nie ogranicza to jednak prawa organów do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy istnieje możliwość uchwalenia planu w terminach wskazanych we wskazanych przepisach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca zaskarżyła postanowienie SKO w całości i zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: art. 7 k.pa. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, że istniejące studium zagospodarowania jest sprzeczne z zamierzeniem inwestycyjnym podczas gdy do terenów posiadających użytek Ba zastosowanie mają zapisy szczególne istniejącego studium zagospodarowania, z którymi zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne; art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, że istnienie studium zagospodarowania jest tożsame z istnieniem projektu planu zagospodarowania przestrzennego; art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania jest tożsame z rozpoczęciem sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy rozpoczęcie tych prac wymaga wykonania wielu procedur poprzedzających; art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.pa. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, że uprawdopodobniono uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania, gdyż przedstawiono ramy czasowe procedury planistycznej dla terenu obejmującego m.in. przedmiotową działką; art. 7 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz obowiązku działania w granicach ima podstawie prawa; art. 77 § 1 k.p.a., tj. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; art. 80 k.p.a., tj. zasady swobodnej oceny dowodów, polegającej na obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na całokształcie zebranego materiału dowodowego; art. 11 k.p.a., art. 6 k.p.a. Wniosła o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym oraz uchylenie postanowienia SKO. Ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podkreśliła, że sama sprzeczność inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (która dodatkowo nie występuje w tej sprawie) nie jest wystarczającą podstawą do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W postanowieniu o zawieszeniu postępowania wskazano, iż na podstawie uchwały nr [...] plan jest obecnie na etapie przygotowania projektu. Od dnia 22 grudnia 2023 r. do dnia złożenia skargi nie powstała koncepcja projektu m.p.z.p. Zdaniem strony skarżącej nie podstawy do stwierdzenia, iż planowana inwestycja jest niezgodna z przeznaczeniem terenu w projekcie miejscowego planu zagospodarowania, gdyż projekt miejscowego planu zagospodarowania nie powstał. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. W piśmie procesowym z dnia 22 października 2025 r. strona skarżąca zauważyła, że dnia 1 lipca 2025 r na wniosek spółki A. sp. z o.o., którego jest prokurentem, zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy szkoły podstawowej przy ulicy [...] w K. (dz. nr [...], km. [...], Dz. [...]). W dniu 13 sierpnia 2025 r. organ I instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania wskazując jako powód zawieszenia toczącą się procedurę planistyczną. Strona skarżąca zauważyła, że sprawa dotyczy tej samej nieruchomości, dla której dnia 22 maja 2025 r. SKO wydało postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji o zawieszaniu postępowania. W analogicznej sprawie SKO postanowieniem z dnia 17 października 2025 r. uchyliło postanowienie organu I instancji uznając, że na dzień wydania rozstrzygnięcia brak było argumentów o zaawansowaniu prac planistycznych, a postanowienie o zawieszeniu jest przedwczesne. Do pisma dołączono kserokopię postanowienia SKO z dnia 17 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie SKO z dnia 22 maja 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 19 marca 2025 r. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo-handlową, przy ulicy [...] w K. ( dz. nr [...], km. [...], Dz. [...]). Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm.- dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Użycie w powyższej normie sformułowania "można zawiesić" oznacza fakultatywność, a nie obowiązek zawieszenia postępowania o warunki zabudowy w sytuacji równoległego biegu procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren projektowanej inwestycji. Przedmiotowa fakultatywność oznacza swobodę, ale nie dowolność działania organu. Wyklucza też automatyzm w stosowaniu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zobowiązuje organ do wyczerpującego uzasadnienia powodów zawieszenia i tym samym wskazania powodów odstąpienia, na okres zawieszenia, od merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. O prawidłowym zastosowaniu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. można zatem mówić tylko wówczas, gdy organ uzasadnił rozstrzygnięcie na tej podstawie. Niewątpliwie wskazany przepis jest konsekwencją obowiązującej zasady pierwszeństwa planowego gospodarowania przestrzenią publiczną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z treścią art. 4 u.p.z.p. stanowi główny instrument planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy w sytuacji braku planu ma jedynie charakter zastępczy jako w istocie substytut ustaleń planowych. O takiej roli decyzji o warunkach zabudowy świadczy niewątpliwie rozwiązanie wynikające z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nakładające na organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, obowiązek stwierdzenia jej wygaśnięcia w sytuacji, gdy dla danego terenu uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Treść powyższych przepisów wskazuje na decydującą rolę planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż podjęcie, a nawet dopiero sam zamiar podjęcia prac nad opracowaniem planu zagospodarowania przestrzennego i prowadzenie tych prac, może stanowić zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przeszkodę wstrzymującą postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a zatem przesłankę do zawieszenia toku tego postępowania. Sąd podziela stanowisko, że korzystając z uprawnień, o jakich mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., należy mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Analizując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu Sąd uznał, że nie jest ona przekonująca i nie jest uzasadniona poczynionymi przez SKO ustaleniami. Dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, Rada Miasta K. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie [...] w K. . Teren objęty wnioskiem, zgodnie z zapisem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. - II edycja, położony jest na obszarze ZL - obszary leśne - o przeznaczeniu podstawowym lasy. Zgodnie z zasadami zagospodarowania i użytkowania terenów określonymi w studium dla niniejszego przeznaczenia - w granicach grantów, stanowiących użytki "B", "Ba", "Bi", "Bp", ""N", "Tr", nieużytki lub użytki rolne zgodnie z katastrem gruntów, których istniejące użytkowanie nie jest związane z gospodarką leśną, może być dopuszczona budowa, przebudowa i rozbudowa budynków usługowych, produkcji leśnej, infrastruktury technicznej i mieszkalnych jednorodzinnych oraz towarzyszących obiektów gospodarczych i garaży, jeżeli spełnione są kryteria pozwalające na ustalenie warunków zabudowy terenu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, strona skarżąca słusznie zarzuca, że organy nie poczyniły dostatecznych ustaleń w zakresie stanu zaawansowania procedury planistycznej, a zatem istnienia realnej szansy na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w maksymalnym okresie 18 miesięcy od daty złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce. nr [...], km. [...], Dz. [...], a także brak jest jakichkolwiek wskazań, że planowana przez inwestora inwestycja pozostaje np. w sprzeczności z zapisami projektu planu. Sąd zauważa zatem, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w żaden sposób nie wskazuje i nie uprawdopodabnia, że organy zasadnie w niniejszej sprawie skorzystały z możliwości jaką daje art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Należy przy tym zauważyć, że SKO w całości oparło się na zapisie uzasadnienia organu I instancji nie czyniąc w tym zakresie żadnych własnych ustaleń co do ewentualnej sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami planu, aktualnego etapu prac planistycznych, konkretnych dat następnie planowanych czynności, przewidywanym okresie rozpoczęcia i zakończenia etapu opiniowania i uzgadniania itp., które pozwoliłyby ocenić dopuszczalność wstrzymywania toku postępowania z uwagi na zasadność udzielenia pierwszeństwa ustaleniom planu. Tymczasem dopiero szczegółowe ustalenia stanowiłyby podstawę do dokonania rzetelnej, oceny zasadności zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć należy ponadto, że SKO dla tej samej działki, w analogicznym stanie faktycznym wydało sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organy obu instancji opierając się na niedostatecznych ustaleniach faktycznych nie dokonały prawidłowej oceny prawnej czy w niniejszej sprawie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia 19 marca 2025 r. , wydane zostały z naruszeniem art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art.11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a.")., który stanowi, że sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przyjął przy tym, że przepisy art. 62 ust. 1 i 2 u.p.z.p. mają charakter procesowy, gdyż poszerzają katalog podstaw zawieszenia postępowania wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 97 i art. 98). W wyroku Sąd uwzględnił również, że rozstrzygniecie organu I instancji dotknięte zostało tymi samymi uchybieniami co rozstrzygniecie organu odwoławczego i z tego względu orzekł również o uchyleniu postanowienia organu I instancji z dnia 19 marca 2025 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku i podejmie czynności zmierzające do usunięcia dostrzeżonych uchybień. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, a to wpisu sądowego od skargi.