II SA/Gl 911/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem, który wpłynął do Urzędu Miasta C. dnia [...]r. M. M. zwrócił się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku handlowo-usługowego, przewidzianego do realizacji na działkach nr 1 i nr 2 k.m. nr 4 obręb [...], położonych w C. przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia [...]r. R. R., obecny właściciel działki nr 3 wystąpił o zawieszenie ww. postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w C. postępowanie w przedmiocie ustalenia treści służebności przechodu i przejazdu przez działkę o nr 1. Do wniosku dołączył sporządzony tego samego dnia pozew o ustalenie treści służebności ustanowionej aktem notarialnym z dnia [...]r. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek odwołania wniesionego przez R. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło jednak decyzję ustalającą warunki zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji nie rozpatrzył wniosku o zawieszenie postępowania, nie wydał w związku z jego złożeniem stosownego postanowienia, lecz przemilczając fakt jego złożenia ustalił warunki zabudowy, co spowodowało, że decyzję tę należało uznać za przedwczesną. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie jedynie wówczas gdy wystąpi o to strona, na której wniosek postępowanie wszczęto, M. M. wniosku takiego zaś nie złożył. Po rozpoznaniu zażalenia R. R., Kolegium postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że R. R. złożył wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś art. 98 § 1 k.p.a. Po raz kolejny rozpoznając wniosek R. R. Prezydent Miasta C. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] powtórnie odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że działka, której dotyczy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, inwestor może zatem ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast tocząca się sprawa w zakresie służebności gruntowych na rzecz R. R. nie może mieć wpływu i ograniczać zamierzeń inwestycyjnych właściciela nieruchomości objętej wnioskiem. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. z późń. zmianami) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a ograniczać może jedynie uprawnienia inwestora prawomocne orzeczenie o ustanowieniu służebności gruntowej na rzecz działki sąsiedniej na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na postanowienie to R. R. złożył zażalenie. Wskazał, że ustalenie treści służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr 1 ma jego zdaniem charakter prejudycjalny. W ramach postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ musi bowiem precyzyjnie określić rozmiary planowanej inwestycji, a także ocenić czy planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich. Tym samym organ winien uwzględnić fakt, iż budynek nie może utrudniać korzystania z ustalonego prawa służebności i należycie wytyczyć linię zabudowy. Dlatego też do czasu ustalenia treści ww. służebności koniecznym jest zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, a następnie omówiło pojęcie "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Reasumując stwierdziło, iż w niniejszym przypadku nie występuje zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie warunkowałoby rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Organ administracji prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany jest bowiem jedynie do zbadania czy zachodzą łącznie wszystkie przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istnienie wszystkich wspomnianych warunków zobowiązuje organ do wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy. Ponadto decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mają jedynie charakter opiniodawczy dotyczący zagwarantowania ładu przestrzennego, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość. Natomiast: ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie o treści służebności nie może zatem stanowić przeszkody, która skutkowałaby koniecznością zawieszenia postępowania. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji w decyzji nr [...] z dnia [...]r. znak [...] (która decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji) zawarł postanowienie, iż projektowana inwestycja nie może powodować naruszenia interesów osób trzecich w tym pozbawienia dostępu do drogi publicznej. Natomiast ocena zagrożenia ewentualnego ograniczenia w korzystaniu ze służebności gruntowej nie podlega ocenie organów administracji. Pismem z dnia [...]r. R. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie Kolegium domagając się jego uchylenia, a także uchylenia utrzymanego nim w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji, w której rozstrzygnięcie wniosku M. M. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku handlowo-usługowego, na działkach nr 1 i 2 wymaga uprzedniego ustalenia treści służebności przechodu i przejazdu przez działkę objętą zamierzeniem inwestycyjnym tj. działkę 1, a w konsekwencji ustalenia, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie narusza praw skarżącego. W uzasadnieniu skarżący podniósł po raz kolejny, iż przed Sądem Rejonowym w C. za sygn. akt [...] toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia treści służebności przechodu i przejazdu ustanowionej na jego rzecz przez działkę stanowiącą własność D. i M. M. Wydanie przez sąd w postępowaniu cywilnym wyroku w przedmiocie ustalenia przebiegu służebności gruntowej ma zdaniem skarżącego ma znaczenie prejudycjalne dla niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2d w związku z art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących interesów osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi tzw. "mini plan", w którym organ administracji publicznej, musi wskazać precyzyjnie rozmiary planowanej inwestycji oraz musi ocenić czy planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, co zdaniem skarżącego ma miejsce. Z uwagi na nieprecyzyjne określenie przedmiotowej służebności w akcie notarialnym koniecznym stało się wytoczenie powództwa o ustalenie jej treści. Powództwo to zmierza do ustalenia, że służebność gruntowa ustanowiona na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr 3 i 4 polega na bezpłatnym przechodzie i przejeździe przez działkę nr 1 od strony wschodniej działki patrząc od ulicy [...] na całej jej długości i szerokości trzech metrów, a następnie biegnie wzdłuż granicy z działką o numerze 3 na całej długości i szerokości trzech metrów, przy wejściu do budynku osiągając szerokość 5 metrów. Rozstrzygnięcie tej sprawy w postępowaniu cywilnym ma zatem znaczenie prejudycjalne dla rozpoznania sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu albowiem warunki zabudowy działki nr 1 muszą uwzględniać to, że służebność przechodu i przejazdu biegnie również wzdłuż granicy z działką o numerze 3. W takiej sytuacji wykluczone jest ustalenie warunków zabudowy w taki sposób aby zostało dopuszczone prawo zabudowy w granicy z działką o numerze geodezyjnym 3. Skarżący podkreślił nadto, że jednym z wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest określenie wymagań dotyczących linii zabudowy. Analiza natomiast w niniejszej sprawie wskazuje, że ustalenie linii zabudowy, w sposób ograniczający prawo służebności przechodu ustanowione na rzecz skarżącego, będzie stanowiło o naruszeniu przepisów ustawy. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia organu I instancji wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Orzekający w sprawie organ zobligowany był bowiem do odmowy zawieszenia postępowania, jako że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zawieszenie takie było prawnie niedopuszczalne. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyliczone wyżej sytuacje stanowią przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. W przypadkach tych zatem postanowienie o zawieszeniu nie jest podejmowane w drodze uznania administracyjnego lecz organ, w razie zajścia którejś z wskazanych przesłanek, zobowiązany jest prowadzone przez siebie postępowanie zawiesić. Jednocześnie niedopuszczalnym jest zawieszenie na podstawie art. 97 prowadzonego postępowania w przypadku gdy żadna z wymienionych w przepisie tym przesłanek nie zaistniała. W odniesieniu do § 1 pkt 4 przywołanego artykułu, który to przepis wskazał skarżący we wniosku o zawieszenie postępowania, podkreślenia wymaga, że w myśl utrwalonych w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozpoznanie warunkuje merytoryczne rozpoznanie sprawy to jedynie zagadnienie prawne, nie zaś faktyczne. Musi to być nadto zagadnienie otwarte, tzn. takie, które nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W konsekwencji obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie bowiem gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenia postępowania. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia prejudycjalnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają też wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Organ nie może tym samym, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, iż w trakcie prowadzonego z wniosku M. M. postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu R. R. pismem z dnia [...]r. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o zawieszenie toczącego się postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w C. I Wydziałem Cywilnym postępowanie w przedmiocie ustalenia treści służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr 1. Zdaniem R. R. kwestia ustalenia przebiegu ustanowionej na jego rzecz służebności gruntowej stanowi bowiem zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania z wniosku M. M.. Postanowieniem z dnia [...]r. organ I instancji odmówił jednak wnioskowanego zawieszenia postępowania z uwagi to, że jego zdaniem, z powodów przedstawionych już powyżej, kwestia ustalenia treści służebności nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego. Tezę te podzieliło rozpatrujące zażalenie R. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. Wyrażony przez organy pogląd, iż treść służebności gruntowej w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w stosunku do postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a brak takiego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nie uniemożliwia wydania przez organ decyzji w przedmiocie ustalenia warunków dla planowanej inwestycji zdaniem tut. Sądu należy w całej rozciągłości podzielić. Jak bowiem wynika z akt sprawy służebność taka została już R. R. zapewniona. Dołączony do akt sprawy akt notarialny (Repertorium A Nr [...]) z dnia [...]r. zawierający umowę zniesienia współużytkowania wieczystego i współwłasności budynku oraz ustanowienie służebności gruntowej w § 4 pkt A stwierdza bowiem co następuje: "M. i D. małżonkowie M. ustanawiają służebność gruntową polegającą na bezpłatnym przechodzie i przejeździe przez działkę nr 1 od strony wschodniej działki patrząc od ulicy [...] na całej długości i szerokości trzech metrów na rzecz każdoczesnych użytkowników wieczystych lub właścicieli działek nr nr 3 i 4". Z kolei w § 4 pkt B strony ustaliły iż "M. i D. małżonkowie M. ustanawiają służebność gruntową polegającą na bezpłatnym przechodzie przez klatkę schodową znajdującą się w obrębie ich budynku na rzecz każdoczesnych użytkowników wieczystych lub właścicieli działek nr nr 3 i 4". Akt notarialny, o którym mowa, zapewnia zatem R. R., obecnemu właścicielowi działki nr 3 służebność przechodu i przejazdu przez działkę inwestora i określa pas, po którym służebność może być wykonywana, zapewnia też służebność przechodu przez klatkę schodową. W konsekwencji kwestia dalszego uszczegółowienia treści służebności gruntowej w ramach toczonego postępowania przed sądem powszechnym nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w stosunku do prowadzonego na wniosek inwestora postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu albowiem służebność jako taka została już na rzecz R. R. ustanowiona notarialną umową. Zauważyć w tym miejscu należy, że wbrew wyrażonym we wniosku z dnia [...]r. twierdzeniom skarżącego, iż inwestor kwestionuje istnienie ustanowionej służebności przechodu i przejazdu przez jego działkę w rzeczywistości z dołączonego do akt sprawy projektu zagospodarowania działki sporządzonego w [...]r. wynika, iż w projekcie tym służebność została uwzględniona, zarówno poprzez zaznaczenie pasa odnoszącego się do służebności przechodu i przejazdu jak i służebności przechodu do klatki schodowej. Fakt istnienia służebności został też podkreślony w opracowanej na zlecenie organu analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z wszystkich powyższych względów orzekające w sprawie organy zobligowane były do odmowy zawieszenia postępowania, odmienne rozstrzygnięcie naruszałoby bowiem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu wydane w sprawie postanowienie pierwszoinstancyjne pozostawało zatem w zgodzie z prawem, a w konsekwencji za nie naruszające prawa uznać należy także utrzymujące je w mocy, zaskarżone w niniejszym postępowaniu, postanowienie organu II instancji. Podzielić należy także sformułowane w postanowieniu drugoinstancyjnym w odpowiedzi na zarzuty zawarte w zażaleniu wyjaśnienie, iż szczegółowa treść służebności gruntowej nie stanowi w trwającym postępowaniu administracyjnym zagadnienia wstępnego także i z tego powodu, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile takowa zostanie wydana, nie przesądza jeszcze o możliwości realizacji inwestycji. Co do zasady decyzja o warunkach zabudowy potwierdzać bowiem może jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadzać ogólne warunki (np. w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich), które muszą być spełnione aby mogła ona zostać zrealizowana. Ocena natomiast czy warunki owe zostały spełnione należeć będzie do organów rozpoznających pod kątem przepisów budowlanych i techniczno-budowlanych ewentualny wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Podkreślenia bowiem wymaga, iż zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren, a także wskazywać przewidziane w przepisie tym warunki i wymagania. Związane z budową szczegółowe kwestie techniczne należą natomiast do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 200/06, LEX nr 327707 organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegały w niniejszej sprawie jedynie rozstrzygnięcia odmawiające skarżącemu zawieszenia postępowania administracyjnego, mające zatem charakter wyłącznie proceduralny. W konsekwencji Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł zatem ani badać ani tym bardziej przesądzać kwestii dopuszczalności ewentualnego ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.