II SA/Gl 911/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi D.M. P.K., W.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Decyzją z [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] nakazał D. M. wykonanie rozbiórki ściany maskującej, będącej ogrodzeniem od strony drogi publicznej pomiędzy budynkami przy ul. [...] i [...] w G. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. W wyniku kontroli w dniu [...] r. stwierdzono, że obowiązek nie został wykonany, ściana nadal istnieje. Upomnieniem nr [...] z dnia [...] r., doręczonym [...] r. PINB wezwał zobowiązaną do wykonania w terminie 7 dni obowiązku wynikającego z decyzji, z zagrożeniem skierowania sprawy do postępowania egzekucyjnego. W reakcji na upomnienie zobowiązana zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...]WINB z [...] r. Postanowieniem z [...] r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania. Postanowienie to nie zostało skutecznie zaskarżone. Po zwrocie akt w dniu [...] r. PINB ponownie stwierdził, że obowiązek rozbiórki ściany nie został wykonany. W dniu [...] r. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...], dotyczący wykonania przedmiotowego obowiązku, pouczając o prawie zgłoszenia zarzutów w trybie art. 33 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej u.p.e.a.). Postanowieniem z [...] r., nr [...] PINB Powiatu [...] nałożył na D. M. grzywnę w kwocie [...] zł, jednocześnie wzywając ja do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] r. i uprzedzając o zastosowaniu wykonania zastępczego w razie niewykonania obowiązku. W podstawie prawnej postanowienia podano art. 119 § 1, art. 121 § 2 i 4, art. 122 § 1 i 2 oraz art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. W uzasadnieniu wskazano, że zastosowany środek jest względniejszy dla zobowiązanej, albowiem umożliwia jej wykonanie obowiązku we własnym zakresie. Wysokość grzywny uzasadniono względami jej skuteczności. Poinformowano także stronę o treści art. 125 i 126 u.p.e.a.). Postanowienie wraz z odpisem tytuły wykonawczego opatrzonego klauzulą o skierowaniu do egzekucji doręczono zobowiązanej [...] r. Zażalenie na postanowienie w przedmiocie grzywny wnieśli D. M. oraz W. K. i P. K. W uzasadnieniu podali, że nie zgadzają się z nakazem rozbiórki ściany, a nałożenie grzywny jest niezasadne, zaś jej wysokość wygórowana ze względu na niewielkie rozmiary ścianki. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w pkt 1 utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy, a w pkt 2 umorzył postępowanie zażaleniowe w stosunku do W. K. i P. K. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania. Wyjaśnił cele środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia oraz zasady określania jej wysokości. Stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania tego środka, albowiem orzeczony ostateczną decyzją nakaz rozbiórki nie został wykonany. Podkreślił, że celem grzywny jako środka egzekucyjnego nie jest kara, lecz przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku. Stwierdził, że postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo wszczęte i organ egzekucyjny nie ma podstaw do badania prawidłowości orzeczonego obowiązku rozbiórki ze względu na art. 29 § 1 u.p.e.a. W stosunku do zażalenia W. K. i P. K. stwierdzono, że nie mają oni statusu strony w postępowaniu egzekucyjnym, zatem nie mogli skutecznie wnieść zażalenia, w tym zakresie postępowanie podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę do sądu administracyjnego wnieśli D. M., W. K. i P. K. Zarzucili, że oględziny stwierdzające istnienie ścianki zostały przeprowadzone bez ich udziału. Wskazali na spór sąsiedzki dotyczący przebiegu granicy. Zwrócili się do sądu administracyjnego o uchylenie lub zmianę zarówno postanowienia z [...] r., jak i decyzji nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Postępowanie przed sądem administracyjnym regulują przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego, konkretnego rozstrzygnięcia administracyjnego, w niniejszej sprawie jest nim postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym. Jakkolwiek zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, to jednak rozstrzyga w granicach danej sprawy. Z tego względu poza zakresem rozważań Sądu musiały pozostać kwestie odnoszące się do decyzji wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki. Nie jest to rozstrzygnięcie podjęte w granicach sprawy, a jak zasadnie zauważył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie są także zasadne zarzuty skargi odnoszące się do przeprowadzenia kontroli ścianki bez udziału strony. Czynność ta nie była czynnością procesową i nie stanowiła dowodu z oględzin w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nadzoru budowlanego działał w sprawie jednocześnie jako wierzyciel obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji i był uprawniony do żądania wykonania obowiązku, stwierdzając zaniechanie zobowiązanej. Wykonanie nakazu rozbiórki mogło stanowić zarzut w postępowaniu egzekucyjnym z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. i wówczas ewentualny fakt rozebrania ścianki byłby weryfikowany. W sprawie nie podnoszono jednak, że zobowiązana nakaz wykonała i nie zgłoszono zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W sprawie prawidłowo zastosowano art. 15 § 1 u.p.s.a., a egzekucja została wszczęta po przesłaniu zobowiązanej pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 26 § 4 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Taki tytuł został w sprawie wystawiony i stronie doręczony, zawiera on treści wymagane przepisem art. 27 § 1 u.p.e.a. Doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego rodzi skutek wszczęcia egzekucji administracyjnej. Wszczęcie egzekucji nie pozbawia strony możliwości dobrowolnego wykonania obowiązku. Aby stronę do tego zmotywować, organ stosuje środki egzekucyjne, kierując się zasadami wyrażonymi w art. 7 u.p.e.a. W przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym, jakim jest nakaz rozbiórki orzeczony w oparciu o przepisy prawa budowlanego, środkami egzekucyjnymi są grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Zasadne jest w niniejszej sprawie stanowisko organów, że ze względu na małe rozmiary objętej nakazem ścianki, prostotę konstrukcji, a w konsekwencji niskie koszty rozbiórki możliwej do wykonania we własnym zakresie, grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym, niż zlecenie rozbiórki podmiotowi trzeciemu na koszt zobowiązanej. Grzywna została nałożona w wysokości dopuszczonej art.121 § 2 u.p.e.a., a organ uzasadnił jej wysokość względami skuteczności i długotrwałą zwłoką zobowiązanej. Postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera także konieczne elementy wymienione w art. 122 § 2 u.p.e.a. Nadto organy pouczyły stronę o treści art. 125 § 1 i 126 u.p.e.a. wyjaśniając, że wykonanie obowiązku powoduje umorzenie nałożonej, a nie uiszczonej lub nie ściągniętej grzywny. Wobec opisanych okoliczności brak jest podstaw do stwierdzenia, że grzywna została nałożona z naruszeniem prawa, które zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi na postanowienie o jej nałożeniu. Faktem jest również, że stronami w postępowaniu egzekucyjnym są zobowiązany i wierzyciel obowiązku. W. K. i P. K. nie są osobami zobowiązanymi do wykonania nakazu rozbiórki, dotyczy on ich córki. Prawidłowo zatem organ odwoławczy doszedł do przekonania, że wniesione przez nich zażalenie nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, albowiem nie są oni stronami postępowania egzekucyjnego. Kwestią kontrowersyjną pozostaje jedynie to, w jakiej formie procesowej organ II instancji winien orzec o tej niedopuszczalności, czy poprzez postanowienie w trybie art. 134 k.p.a., czy też w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania zażaleniowego. Organ odwoławczy wybrał tę drugą możliwość, umarzając postępowanie zażaleniowe. Zasadność posłużenia się tą formą procesową, zamiast orzeczenia o niedopuszczalności zażalenia, bywa kwestionowana (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do k.p.a., Lex/el., 2015, teza 6 do art. 134). Jednocześnie w orzecznictwie aprobowane jest zastosowanie w takiej sytuacji właśnie umorzenia postępowania zażaleniowego. Wskazana rozbieżność nie ma znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia organu II instancji. W każdym z przypadków właściwym do rozstrzygnięcia byłby organ odwoławczy, zastosowanie winna znaleźć forma postanowienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Opisana rozbieżność, niezależnie od wyboru dokonanego przez organ odwoławczy, takiego skutku nie rodzi. Również zatem w tym zakresie, objętym pkt 2 postanowienia [...]WINB, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze wskazane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.