II SA/Gl 912/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi I. M. i K. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. W dniach od [...] do [...] r. inspektorzy z Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Katowicach, po uprzednim zawiadomieniu, przeprowadzili kontrolę przedsiębiorców I. M. oraz K. M. prowadzących działalność pod nazwą "A" s.c. z siedzibą w B.. Przedmiotem kontroli była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych, przestrzeganie przepisów ruchu drogowego, a także zgodność wykonywania działalności w zakresie regulacji czasu pracy kierowców. Zakres kontroli obejmował okres od dnia [...]r. do dnia [...]r. W jej wyniku decyzją z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm., zwanej dalej u.t.d.) nałożył na I. M. oraz K. M. karę pieniężną w wysokości 15.000,00 zł, obniżając ją do tej wysokości z kwoty 18.600 zł, z uwagi na treść art. 92 a ust. 3 pkt 1 u.t.d. Podstawę faktyczną tego rozstrzygnięcia stanowiło niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który wydał zaświadczenia na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne, zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie. Nadto, nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Jednocześnie, w oparciu o regulację art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie naruszeń wyszczególnionych w załączniku do protokołu kontroli pod pkt 2.1, 3.1-3.8, 4.13, 5.1-5.5. W odwołaniu od tej decyzji przedsiębiorcy zarzucili organowi błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że dopuścili się oni przewinień wskazanych w decyzji, naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i wskazanie, że postępowanie dotyczyło przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, zaś w rozstrzygnięciu organ wskazał przedsiębiorców jako osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Podniesiono zarzut naruszenia art. 864 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie, gdyż wspólnicy spółki cywilnej za jej zobowiązania odpowiadają solidarnie. Nadto, zwrócono uwagę na niezastosowanie art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. pomimo braku wpływu przedsiębiorców na powstanie naruszenia w postaci niezarejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, przy wystąpieniu naruszeń wskutek okoliczności, którym nie mogli przewidzieć. Podano podnieśli również, że organ nie wskazał podstawy prawnej obowiązku dokonania zmiany dany w zakresie wykazu pojazdów, gdyż zaświadczenia nie są przypisane do poszczególnych pojazdów, a przedsiębiorca może uzyskać tylko jedno zaświadczenie. Według przedsiębiorców w sprawie znajduje zastosowanie regulacja art. 92 a ust. 1 u.t.d. Po rozpatrzeniu tego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie, działając na m.in. podstawie art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej zwanej k.p.a.) decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchylił w całości wskazaną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji i nałożył na I. M. oraz K. M. jako wspólników spółki cywilnej "A" s.c. z siedzibą w B. karę pieniężną w wysokości 15.000,00 zł, mając na względzie fakt, że w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli przedsiębiorcy zatrudniali 6 kierowców. Organ odwoławczy nie zgodził się z umorzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania z tytułu naruszeń lp. 5.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wyszczególnionych w załączniku do protokołu kontroli pod pkt 2.1, 3.1-3.8, 4.13, 5.1-5.5. Uznał bowiem, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, że wyjaśnienia przedsiębiorców złożone w toku postępowania dotyczące niezarejestrowania wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, są niewystraczające, a aktywność kierowców winna była zostać zarejestrowana na karcie kierowcy przy użyciu tachografu. Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 3 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2016 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE nr L 60 z 2014 r.), akt ten nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 ton używanymi do niezarobkowego przewozu rzeczy. Tymczasem strona wykonywała przewozy pojazdami posiadającymi większe parametry. Przejazdy te podlegają zatem każdorazowej rejestracji czasu pracy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy. Nie może być adresatem praw i obowiązków nie mając zdolności prawnej, za przedsiębiorców uznaje się wobec tego tylko samych wspólników tej spółki. Organ ten wskazał, że upoważnienie do kontroli wystosowano na każdego ze wspólników spółki oddzielnie, a podczas kontroli udowodniono, że działalność w zakresie przewozów była wykonywana łącznie. Organ odwoławczy podał, że na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie ustalono, iż w okresie objętym kontrolą wykorzystywanych było 5 pojazdów, które do dnia rozpoczęcia kontroli nie zostały zgłoszone do żadnego z posiadanych zaświadczeń, a pojazdami tymi wykonywano przejazdy w okresie objętym kontrolą. Powołał się przy tym, w jego ocenie, na regulację wskazującą na ten obowiązek. Nadto, zdaniem organu odwoławczego w sprawie brak było podstaw do zastosowania regulacji art. 92 c ust. 1 u.t.d. gdyż przedsiębiorcy nie udowodnili okoliczności, których nie mogli przewidzieć oraz na które nie mieli wpływu. Organ odwoławczy zaznaczył również, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wspólnicy wskazanej na wstępie spółki cywilnej - I. M. i K. M., wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji. W skardze zawarte zostały, przywołane już w odwołaniu, zarzuty naruszenia art. 7, art.77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. z powieleniem wcześniejszej argumentacji. Dodatkowo zarzucono organowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepowiązanie uzasadnienia decyzji z jej rozstrzygnięciem, gdyż, zdaniem skarżących, w uzasadnieniu decyzji nie wskazano podstaw rozstrzygnięcia. Wytknięto, że organ nie odniósł się do zawartych w odwołaniu twierdzeń dotyczących wykładni art. 33 ust. 3 u.t.d. Wskazano również na naruszenie zasad przekonywania oraz zaufania do organów państwa poprzez niewyjaśnienie przesłanek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W ramach zarzutów procesowych podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji winien umorzyć postępowanie w sprawie. Wśród zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano na regulację art. 84 ust.1 u.t.d. W uzasadnieniu poszczególnych zarzutów skargi wskazano m.in., że zaświadczenia potwierdzające zgłoszenie prowadzenia przewozów drogowych nie są przypisane do poszczególnych pojazdów, a z art. 33 ust. 3 u.t.d wynika, że na przedsiębiorcy spoczywa jedynie obowiązek wskazania we wniosku rodzaju oraz liczby pojazdów samochodowych, bez konkretyzowania ich. Zdaniem skarżących nie dopuścili się oni żadnych uchybień w tym zakresie, gdyż w ramach spółki cywilnej korzystają ze stałej ilości pojazdów wyłączenie tego samego rodzaju. Według skarżących organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji nie wskazał jakimi przesłankami kierował się wydając rozstrzygnięcie tej treści, jednocześnie podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Skarżący wskazali ponadto, że zaświadczenia potwierdzające zgłoszenie prowadzenia przewozów drogowych – posiadane przez skarżących - zostały wydane po złożeniu stosownego wniosku przez skarżących jako prowadzących wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, wydano im natomiast dwa odrębne zaświadczenia, a nie powinno być wydane żadne, zaś organ winień pouczyć wnioskodawców m.in. o konieczności składania oddzielnych wniosków. Oznacza to, w ocenie skarżących, że posiadane przez nich zaświadczenia nie powinny istnieć w obrocie prawnym i stanowić przedmiotu kontroli a w konsekwencji nałożonej kary. Udzielając odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na niezasadność podniesionych zarzutów. Według organu przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, czy też prowadząc działalność transportową w ramach spółki cywilnej powinien dysponować dostateczną wiedzą niezbędną do wykonywania danego typu działalności. Organ zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania w toku prowadzonego postępowania okoliczności lub dowodów, które wskazywałyby, iż nie miał wpływu na powstanie stwierdzonego naruszenia. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na gruncie tego przepisu stwierdzając, że brak było podstaw do zastosowania powyższej regulacji. Jednocześnie organ odparł zarzuty natury procesowej. Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżących podtrzymując argumentację skargi i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani nie uchybia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego zasadnie zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Katowicach i wymierzył przedsiębiorcy karę, stosownie do art. 92 a ust. 3 pkt 1 u.t.d. obniżoną do kwoty 15.000,00 zł. Wysokość kary została określona prawidłowo z uwzględnieniem że w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli przedsiębiorcy zatrudniali 6 kierowców. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie budzi wątpliwości co do ustaleń faktycznych, jak i prawnych. W obszernym uzasadnieniu organ w sposób przekonujący, poparty dowodami, wykazał poszczególne, stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia, za które wymierzył karę. Jednocześnie wskazał i omówił te naruszenia, w odniesieniu do których nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji i w konsekwencji uchylił jego decyzję. Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze organ odwoławczy wyjaśnił, dlaczego wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (vide: strona nr 14-15) w sposób czytelny wynika, że organ odwoławczy uznał za niewystarczające wyjaśnienia skarżących w zakresie dotyczącym nierejestrowania aktywności kierowcy. W ocenie Sądu za nietrafny uznać należy także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w tym przepisie, tak w odniesieniu do części faktycznej, jak i prawnej uzasadnienia. W części prawnej organ odwoławczy powołał podstawę prawną, wyczerpująco wskazując przepisy aktów prawnych mające zastosowanie w sprawie. Jednocześnie wskazał fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi umożliwiające poddanie zaskarżonej decyzji merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Odnosząc się do kwestii prawidłowego oznaczenia kontrolowanych przedsiębiorców wskazać należy, że o ile można mieć wątpliwości co do prawidłowego oznaczenia adresatów decyzji organu pierwszej instancji to organ odwoławczy w sposób prawidłowy i jednoznaczny wskazał na wspólników spółki cywilnej. Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z przywołanym również przez organ odwoławczy, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.) przedsiębiorcą nie jest spółka cywilna, a jej wspólnicy w zakresie wykonywanej przez siebie działalności gospodarczej. Zasadnie podnosi się w orzecznictwie, że statusu przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie posiada spółka cywilna, która w świetle obowiązujących przepisów stanowi jedynie źródło zobowiązania między stronami stosunku prawnego – w postaci zawartej między wspólnikami umowy spółki cywilnej, natomiast sama w sobie nie stanowi odrębnego bytu prawnego w stosunku do jej wspólników, jak ma to miejsce w przypadku osobowych lub kapitałowych spółek prawa handlowego. W świetle powyższego, wbrew twierdzeniom skargi, skarżącym w sposób prawidłowy wydano dwa odrębne (dla każdego wspólnika spółki cywilnej) zaświadczenia potwierdzające zgłoszenie prowadzenia przewozów drogowych. Niezasadny okazał się także zarzut związany z wykładnią art. 33 ust. 3 u.t.d. Organ w sposób obszerny i szczegółowy przywołał bowiem na stronie 4-6 zaskarżonej decyzji regulacje prawne, z których wynika obowiązek zgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który wydał zaświadczenia na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne, zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d., dokonując jednocześnie prawidłowej interpretacji tych przepisów w danym stanie fatycznym sprawy. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zauważyć wymaga, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym silnie akcentowany jest pogląd zgodnie z którym, to na organie administracji publicznej – tak pierwszej, jak i drugiej instancji – ciąży obowiązek ustalenia i rozważenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej w możliwe najdokładniejszy sposób, tzn. aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a rozstrzygniecie poparte jest logicznymi argumentami, które stanowią konsekwencje prawidłowych ustaleń faktycznych. Dopiero niesprostanie powyższemu obowiązkowi rodzi zarzut dowolności poczynionych ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2016r., sygn. akt VII Sa/Wa 60/16 dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu organ drugiej instancji w sposób prawidłowy i kompletny przeprowadził postępowanie odwoławcze, a zgromadzony materiał dowodowy poddał pełnej i kompleksowej ocenie faktycznej i prawnej, dając temu wyraz z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do kwestii niezastosowania przez organy art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Sąd wskazuje, że organy postąpiły w tej mierze prawidłowo i trafnie uznały, iż skarżący nie wykazali uwalniających ich od odpowiedzialności okoliczności nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonego naruszenia, a których doświadczony i profesjonalny podmiot organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Takiej okoliczności nie może stanowić brak realnej możliwości kontroli kierowców. Skoro zaś wystąpienia tego rodzaju nadzwyczajnych zdarzeń, jak i braku wpływu na powstanie opisanych na wstępie naruszeń nie wykazano w sprawie, to organ zasadnie uznał, że na skarżących spoczywają konsekwencje materialnoprawne naruszenia zaistniałego z winy kierowcy. Z uwagi na wskazane okoliczności nietrafny jest również ostatni z zarzutów skargi wskazujący na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że decyzja organu odwoławczego, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poczynionych ustaleń faktycznych i dokonanej przez organ subsumpcji stanu faktycznego, jest decyzją prawidłową i brak było podstaw, aby organ ten uchylił decyzję organu pierwszej instancji i zamiast rozpoznać sprawę merytorycznie umorzył postępowanie. W konsekwencji przedstawionych wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.