II SA/Gl 913/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka ( spr.) Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych ([...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. Z. H. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., że właściciele działki sąsiedniej, małżonkowie S. wybudowali bez jego zgody w granicy działki m. in. komin wysokości 4,5 m oraz wykonali furtkę w ogrodzeniu. Dnia [...] r. przeprowadzono kontrolę nieruchomości przy ul. [...] A w C.. W ich efekcie ustalono, że w ścianie budynku gospodarczego posadowionego w granicy z posesją nr B znajduje się okno. W granicy wzniesiono ogrodzenie kamienne w zróżnicowanej wysokości, dochodzące do 2,15 m. i zamontowano furtkę o wysokości 2 m. W linii ogrodzenia zbudowano także kominek z kamienia o wysokości 4,5 m. W stosunku do okna znajdującego się w ścianie granicznej budynku gospodarczego wydano decyzję z [...] r. nr [...], którą nakazano likwidację otworu. Sprawa ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Natomiast odnośnie komina i furtki decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. umorzył postępowanie w sprawie tych obiektów. W uzasadnieniu podał, że kominek należy zaliczyć do obiektów małej architektury, którego wzniesienie nie wymagało pozwolenia ani zgłoszenia. Podobnie ogrodzenie wraz z furtką, wykonane między działkami i nie przekraczające wysokości 2.20 m nie podlega ingerencji organów nadzoru budowlanego. Postępowanie administracyjne w ich sprawie uznano zatem za bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu odwołania Z. H., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu nie zgodził się ze stanowiskiem, że przedmiotowy komin stanowi obiekt małej architektury. Kategorię tę stanowią niewielkie obiekty, a wykonany komin niewielki nie jest. Nadto wskazano, że w stosunku do każdego z obiektów organy winny wydać odrębne decyzje. Rozpoznając ponownie sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wydał w dniu [...] r. dwie decyzje. Jedną z nich umorzył postępowanie w sprawie furtki w ogrodzeniu; sprawa ta nie jest przedmiotem kontroli Sądu. Natomiast decyzją nr [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie komina usytuowanego na działce przy ul. [...] A przy granicy z działką przy ul. [...] B. Organ powtórnie stanął na stanowisku, że kominek zbudowany w ogrodzie należy zaliczyć do obiektów małej architektury, wobec czego nie wymagał on zgłoszenia. Brak jest przepisów regulujących lokalizację na działce obiektów małej architektury. Spór sąsiedzki w tym zakresie może być rozwiązany na drodze cywilnej. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy po raz kolejny nie podzielił przekonania, że komin, mając na uwadze jego parametry, stanowi obiekt małej architektury. Wskazał, że komin należy zakwalifikować jako budowlę a organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie przyjmując właściwą kwalifikację prawną i uwzględniając uzasadnione interesy osób trzecich. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, umorzył postępowanie w sprawie kominka usytuowanego na działce przy u. [...] A w granicy z działką przy ul. [...] B. W uzasadnieniu podano, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające miało na celu ustalenie, do jakiej kategorii obiektów należy zaliczyć przedmiotowy kominek. Dokonując analizy art. 3 ust. 3 prawa budowlanego, w szczególności porównując kominek z przykładowo wymienionymi obiektami stanowiącymi budowle, organ uznał, że kominek nie odpowiada cechom budowli i bliższy jest pojęciu obiektu małej architektury. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 prawa budowlanego, przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, w szczególności kultu religijnego (kapliczki, przydrożne krzyże, figury), posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, urządzenia służce rekreacji codziennej i utrzymaniu czystości. Organ podniósł, że tak w ust. 3 jak i w ust. 4 art. 3 prawa budowlanego nie jest określona wysokość obiektu. Termin "niewielkie" może oznaczać i kilkumetrowe obiekty, albowiem np. krzyże przydrożne mają zazwyczaj kilka metrów wysokości. Obowiązkowi zgłoszenia podlegają, zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 4 prawa budowlanego, obiekty małej architektury w miejscach publicznych. Natomiast rozporządzenie w sprawie warunków, jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie reguluje kwestii usytuowania obiektów małej architektury na działce. Uznając, iż na wzniesienie przedmiotowego kominka nie było wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia, organ ocenił dopuszczalność ingerencji organów nadzoru budowlanego, jako bezprzedmiotową. W złożonym odwołaniu Z. H. wniósł o uchylenie decyzji z [...] r. Podał, że kominek został wybudowany bez jego zgody w granicy działek na terenie zabudowy bliźniaczej. Usytuowanie kominka negatywnie wpłynie na możliwość zagospodarowania, w tym zabudowy, jego działki oraz komfort jej użytkowania. Podniósł, że usytuowanie komina stanowi pewne źródło konfliktów sąsiedzkich. Nadto skarżący zanegował prawidłowość zaliczenia kominka do obiektów małej architektury. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że uwzględniając poza kryterium wielkości również kryterium skomplikowania technicznego obiektu (decydującego o zakwalifikowaniu do kategorii budowli), podziela stanowisko inspektora powiatowego co do rodzaju obiektu, jakim jest przedmiotowy kominek. Pouczono równocześnie skarżącego, że dla roszczeń z tytułu naruszenia prawa własności oraz uciążliwości związanych z kominem, właściwa jest droga sądowa w postępowaniu cywilnym. W skardze do sądu administracyjnego Z. H. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podniósł, że nie można zgodzić się z uznaniem kominka za obiekt małej architektury, albowiem nie jest on obiektem niewielkim. W ustawie nie zostało także wprowadzone takie kryterium jak stopień skomplikowania obiektu budowlanego, stąd nie może ono stanowić argumentu dla uzasadnienia dokonanej kwalifikacji. Podkreślił niezrozumiała zmianę stanowiska organu odwoławczego, w sytuacji braku jakiejkolwiek zmiany stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Reżim prawa budowlanego dotyczy obiektów budowlanych. Przez obiekty te, zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207 poz. 2016 ze zm.), należy rozumieć: budynki, budowle stanowiące całość techniczno- użytkową oraz obiekty małej architektury. W sprawie nie jest kwestią wątpliwą, że przedmiotowy kominek stanowi obiekt budowlany. Taka charakterystyka nie jest jednak wystarczająca do ustalenia mających zastosowanie rygorów prawa budowlanego. Przedmiotem kontrowersji jest bowiem, do której z wymienionych kategorii obiektów kominek należy, w szczególności czy stanowi on budowlę, czy obiekt małej architektury. Co należy rozumieć na gruncie prawa budowlanego przez budowle i obiekty małej architektury zostało określone w art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 4 prawa budowlanego. Przepisy te nie odpowiadają rygorom poprawnych logicznie definicji. Nie zawierają także zamkniętej listy obiektów zaliczonych przez prawodawcę do poszczególnych rodzajów. Stąd ich zastosowanie, jako definicji legalnych, napotyka na trudności. Obiektami małej architektury, zgodnie z art. 3 pkt 4 prawa budowlanego, są obiekty niewielkie, w szczególności kultu religijnego, posągi i wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. Zastosowany sposób wyliczenia wskazuje na jego przykładowy charakter. Oznacza to, że oprócz wymienionych obiektów, również inne mogą stanowić obiekty małej architektury, pod warunkiem że są obiektami niewielkimi. Nie można za pozbawione znaczenia uznać, że ustawodawca w art. 3 pkt 4 posłużył się określeniem "niewielkie" dla scharakteryzowania obiektów będących obiektami małej architektury. Praktyka taka narusza zakaz wykładni per non est. Zastrzeżenie to odnosi się również do rodzajów obiektów, wyliczonych przykładowo w przepisie. W przekonaniu Sądu, posąg, wodotrysk czy kapliczka mogą zostać uznane za obiekt małej architektury również tylko wtedy, gdy są niewielkie. To nie stopień skomplikowania technicznego obiektu, lecz właśnie jego wielkość uzasadniają zaliczenie go do obiektów małej architektury. Doświadczenie nakazuje uznać, że w zwyczajnych okolicznościach obiekty wymienione w art. 3 pkt 4 nie są dużych rozmiarów. Typowe ich parametry wyznaczane są przez zwyczajową praktykę, determinowaną tradycją czy względami praktycznymi oraz funkcjami, jakim służą. Okoliczności te pozwoliły na wyjęcie takich obiektów spod rygorów prawa budowlanego, jeżeli są wznoszone na działkach nie będących miejscami publicznymi. W rozważanym przypadku przedmiotowy kominek niewątpliwie ma parametry przekraczające przeciętnie spotykaną wielkość. Z tego względu nie można go zakwalifikować jako obiektu małej architektury, mimo że stanowi obiekt architektury ogrodowej. Dzięki konstrukcji przyjętej dla przepisu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, wszelkie obiekty budowlane, nie będące ani budynkami, ani obiektami małej architektury, kwalifikowane są jako budowle. Przykładowe wyliczenie obiektów stanowiących budowle nie potwierdza tezy, aby cechą ich było techniczne skomplikowanie. Wśród budowli wymieniane są bowiem takie obiekty, jak pomniki czy tablice reklamowe lub fundamenty pod maszyny. Przedmiotowy kominek, ze względu na swoją ponadprzeciętną wysokość, winien zostać zatem zakwalifikowany jako budowla, co skutkuje poddaniem go rygorom prawa budowlanego, zapewniającym nadzór nad jego stanem technicznym i prawidłowością wykonania. Nie stanowi przeszkody w takiej kwalifikacji fakt, że dla sytuowania obiektów architektury ogrodowej na działce brak jest przepisów technicznych. Ogólne zasady projektowania i budowy obiektów budowlanych określa art. 5 prawa budowlanego, który dostarcza w tym zakresie podstawowych kryteriów. W szczególności przepis ten nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Interesy uzasadnione to takie, dla których zainteresowany mógłby domagać się ochrony prawnej. W sprawie nie wzięto pod uwagę, że przedmiotowy kominek został usytuowany w granicy w linii płotu, stanowiąc od strony działki sąsiedniej de facto fragment ogrodzenia. Taki wywyższenie fragmentu ogrodzenia nie pozostaje bez wpływu na ocenę jego legalności w sytuacji, gdy nie zostało objęte zgłoszeniem. W przekonaniu Sądu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała zatem przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, albowiem wykonany obiekt budowlany nie stanowi obiektu małej architektury, zwolnionego w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 22 prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak też od obowiązku dokonania zgłoszenia(art. 30 ust. 1pkt 4 a contrario). Wykonany kominek jest budowlą w rozumieniu prawa budowlanego i z tego względu podlega jego rygorom, co oznaczało konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Wzniesienie obiektu bez wymaganego pozwolenia uzasadnia ingerencję organów nadzoru budowlanego. Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.