II SA/Gl 913/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Bojszowy z dnia 12 sierpnia 2015 r. nr X/55/2015 w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze, lit. b, pkt 2 lit. a tiret pierwsze, lit. b, pkt 3 lit. a tiret pierwsze i lit. b oraz § 1 ust. 8. W skardze do sądu administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2017 r. Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr X/55/2015 Rady Bojszowy z dnia 12 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy Bojszowy i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę, w części dotyczącej: 1) § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze, lit. b, pkt 2 lit. a tiret pierwsze, lit. b, pkt 3 lit. a tiret pierwsze, lit. b uchwały, jako niezgodnej z art. 6r ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.), dalej jako "ustawa", 2) § 1 ust. 8 uchwały, jako niezgodnej z art. 6r ust. 4 ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że istotne naruszenie prawa w powołanych przepisach skarżonej uchwały wynika z limitowania odbioru zmieszanych odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 6r ust. 3a ustawy, ustawodawca przyznając radzie gminy kompetencję do ograniczenia ilości odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazał jednocześnie, jakiego rodzaju odpadów komunalnych to ograniczenie może dotyczyć: odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne. Z treści przepisu wynika zatem a contrario, że nie jest dopuszczalne ograniczenie ilości pozostałych rodzajowo odbieranych odpadów komunalnych. Ustęp 3a został dodany do art. 6r ustawy przepisem art. 1 pkt 21 lit. f ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 poz. 87) z dniem 1 lutego 2015 r., a więc obowiązywał w dniu podjęcia przez Radę Gminy Bojszowy uchwały. Zdaniem organu nadzoru istotnym naruszeniem prawa obarczony jest także § 1 ust. 8 uchwały, w którym to przepisie wprowadzono odpłatną usługę odbioru i zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych ponad ilości odbierane bezpośrednio z nieruchomości, tj. ilości określone w zakwestionowanych wyżej przepisach uchwały. Przepis art. 6r ust. 4 ustawy stanowi o rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Oznacza to, że nie mogą być to usługi tożsame rodzajowo z usługami już określonymi w ust. 3 ustawy ("usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości"). Dopiero wyraźne wyłączenie odbioru, w ramach opłaty, pewnej kategorii odpadów komunalnych wskazanych przez ustawodawcę w ust. 3a, może uzasadniać odbiór wyłączonych odpadów jako dodatkową usługę świadczoną przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych, nie dotyczy to jednak zmieszanych odpadów komunalnych. Jak stwierdził w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II FSK 3132/13 – opublikowany w centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) przepis art. 6r ust. 4 ustawy zezwala radzie gminy – a nie ją obliguje – do podjęcia uchwały w sprawie rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości cen za te usługi. Uchwała ta ma zatem charakter fakultatywny, nie zobowiązuje właściciela nieruchomości do korzystania z dodatkowych usług gminy i zapłaty ceny za te usługi. Ustawodawca nie sprecyzował, o jakie dodatkowe usługi chodzi w art. 6r ust. 4 ustawy, jedynie wskazał na elementy, które powinny być przedmiotem uchwały. Pierwszy z nich to rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, a drugi to wysokość cen za te usługi dodatkowe. Cena ta pokrywa więc koszty tych usług, których gmina nie ma obowiązku świadczyć z mocy prawa, ale o świadczeniu których zdecydowała rada gminy w drodze takiej uchwały. W rozumieniu art. 6r ust. 4 ustawy nie chodzi o usługi "odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów", gdyż usługa ta jest – w rozumieniu ustawy – obowiązkiem gminy, co wynika z art. 6c ust. 1 ustawy i na zasadzie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi zadanie własne gminy obejmujące sprawy z zakresu utrzymania czystości i porządku. Gminy zostały zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych i dlatego obowiązkiem gminy jest zapewnienie odbioru odpadów komunalnych, zatem odbiór odpadów jest świadczeniem obligatoryjnym (usługą obligatoryjną) gminy, za które pobierana jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowiąca należność publicznoprawną. Stwierdził też Wojewoda, że upływ ustawowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwił organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę reprezentowana przez radcę prawnego Rada Gminy Bojszowy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżona uchwała pełni uregulowanie o jakim mowa w art. 6r ustawy. Kwestionowane przez Wojewodę zapisy uchwały zostały podjęte z uwagi na brak "jakiegokolwiek ustawowego mechanizmu limitowania odpadami komunalnymi za wyjątkiem możliwości ograniczenia ilościowego odpadów budowlano-remontowych". Skarżoną uchwałą nie wprowadzono ograniczeń ilościowych gdy chodzi m.in. o odbiór odpadów zebranych selektywnie, które poza ustalonymi w § 1 ust. 1 uchwały ilościami mogą być zgodnie z § 1 ust. 5 uchwały dostarczane przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych nieodpłatnie (§ 3 uchwały) do Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów. Odnośnie zarzutu naruszenia treścią § 1 ust. 8 skarżonej uchwały treści art. 6r ust. 4 ustawy, odpowiadający na skargę podniósł, że zarzut ten został skierowany do niewłaściwej uchwały. Na podstawie tego przepisu prawa Rada podjęła bowiem uchwałę z dnia 12 sierpnia 2015 r. w sprawie określenia rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości cen za te usługi. Reasumując stwierdzono, że zdaniem Rady zaskarżona uchwała nie narusza powołanych w skardze przepisów. Na rozprawie sądowej w dniu 30 listopada 2017 r. pełnomocnik Rady Gminy Bojszowy dodatkowo podniósł, że objęta skargą uchwała utraciła moc w sierpniu 2017 r. w związku z wejściem w życie nowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pełni należy bowiem podzielić argumentację Wojewody, że w zaskarżonej części kwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Delegacja zawarta w art. 6r ust. 3 ustawy nie daje bowiem podstaw do ograniczenia ilości odpadów zmieszanych odbieranych w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości zamieszkałych opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ograniczenia ilości w odbiorze w świetle jednoznacznego brzmienia art. 6r ust 3a mogą dotyczyć jedynie wymienionych w tym przepisie rodzajów odpadów. Odpady zmieszane do nich się nie zaliczają. Taka wykładnia w/w przepisów nie budzi też kontrowersji w orzecznictwie sądów administracyjnych, które nawet przy brzmieniu art. 6r ust. 3 przed jego nowelizacją od dnia 1 lutego 2015 r. przyjmowały, że rady gmin w oparciu o ten przepis nie są uprawnione do limitowania ilości odbieranych odpadów komunalnych w ramach opłaty. Wtedy zaś w treści zawartej w tym przepisie delegacji była mowa o "ilości odpadów komunalnych" (zobacz m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1979/15 – Lex nr 2289814, z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 3132/13 – Lex nr 2033578, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 772/15 – Lex nr 1977425 i wyrok WSA w Opolu z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 202/13 – Lex nr 1348220). Skoro niedopuszczalne jest ograniczanie ilości zmieszanych odpadów komunalnych odbieranych w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi to istotnie narusza prawo również treść § 1 ust. 8 skarżonej uchwały, mająca sens jedynie przy przyjęciu, że takie ograniczenie jest możliwe i wynika z § 1 tej uchwały. Z powyższych względów zgodnie z wnioskiem skargi należało stwierdzić nieważność powołanych w petitum skargi przepisów zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 93 ust. 1 i 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 6 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd miał przy tym również na uwadze, że kwestionowana uchwała wywoływała skutki prawne do czasu utraty przez nią mocy w sierpniu 2017 r. (według oświadczenia pełn. organu).