II SA/Gl 914/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. "A" Sp. z o.o. w K. zgłosiła Staroście [...] zamiar przystąpienia do robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, tj. budowy obiektu socjalno - gospodarczego na działce nr 1 obręb [...]. Powierzchnia planowanego budynku została określona na 35 m2. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Starosta [...], przywołując w podstawie prawnej art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Prawo budowlane w art. 29 i art. 30 enumeratywnie wymienia obiekty, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. M.in. są to wolnostojące parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35m². Przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętów i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego czy budynku rekreacji indywidualnej. Na wnioskowanej działce według obowiązującego planu nieruchomość powyższa została oznaczona jako PE1/US1 – prowadzenie działalności gospodarczej w związku z eksploatacją powierzchniową. Dopuszczono tam również lokalizację obiektów socjalno-gospodarczych związanych ze sportem. Nie jest tam więc dopuszczona zabudowa mieszkaniowa ani rekreacyjna. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła "A" Sp. z o.o. w K. podnosząc, iż planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda [...] wezwał inwestora do sprecyzowania, czy planowany budynek ma charakter gospodarczy, czy też wolnostojący budynek socjalno-gospodarczy. Pismem z dnia 5 lipca 2017 skarżąca spółka sprecyzowała, że przedmiotem zgłoszenia jest wolnostojący budynek gospodarczy. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda uchylił w całości rozstrzygnięcie Starosty [...] i umorzył postępowanie w sprawie wniesionego sprzeciwu. W uzasadnieniu stwierdził, iż istotą niniejszego postępowania jest ustalenie, czy przedmiotowy budynek (obiekt) gospodarczo-socjalny przeznaczony do przechowywania sprzętu służącego do utrzymywania czystości oraz sprzętów służących do rekreacji i sportu jest budynkiem gospodarczym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia "budynek gospodarczy". Starosta posłużył się w tym zakresie definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastrukturyz dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, która nawiązuje do roli służebnej wobec zabudowy mieszkaniowej. Stąd też w ocenie Starosty budowa budynku gospodarczego byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby obiekt gospodarczy powstał jako zabudowa towarzysząca innemu budynkowi mieszkalnemu. W ocenie Wojewody argumentacja taka jest niewłaściwa. Odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujących, iż taka interpretacja prowadziłaby do nierówności uprawnień inwestorów przy realizacji obiektów gospodarczych. Zdaniem Wojewody przedmiotowa inwestycja nie narusza postanowień obowiązującego planu - działka nr 1 położona jest w jednostce PE1/US1. Dopuszcza się na tym obszarze lokalizację obiektów socjalno-gospodarczych związanych ze sportem i rekreacją. Słusznie zatem uznał inwestor, iż realizacja zamierzenia jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego i nie było podstaw do wyrażenia sprzeciwu. Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Gmina B. Zarzucając decyzji Wojewody naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego - tj. przepisów art. 30 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane wniosła o stwierdzenie nieważności względnie uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi zwróciła uwagę na błędną interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na zamiary Spółki dotyczące zagospodarowania przedmiotowej działki. Podniosła rów strefa ochrony pośredniej ujęcia wody w K. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. W piśmie z dnia 24 października 2016 r. "A" Sp. z o.o. w K. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie wskazując, że przywołane przez stronę skarżącą argumenty są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na początku za zasadne Sąd uznaje wyjaśnienie kwestii legitymacji skargowej Gminy B. w sprawie. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określa art. 50 p.p.s.a. Wynika z niego, że skargę może wnieść każdy kto ma w tym interes prawny (legitymacja materialna), poza Rzecznikiem Praw Obywatelskich, prokuratorem, organizacją społeczną w zakresie jej działalności statutowej w sprawach dotyczących innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (legitymacja formalna). Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych, własnych praw i obowiązków podmiotu wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. W związku z powyższym bezspornym jest, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że decyzja, postanowienie, akt czy czynność lub bezczynność organu musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. I SA 1748/83. W ocenie składu orzekającego Gmina B. posiada interes prawny w rozstrzyganej sprawie. Skutecznie wywiodła go w trakcie rozprawy z faktu bycia właścicielem nieruchomości graniczącej z nieruchomością na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie. Nieruchomość ta stanowi drogę publiczną (ulica [...]). Z tej drogi (będącej w zarządzie organu wykonawczego gminy) lub z odległej ulicy [...] (o takim samym statusie) będzie realizowany zjazd umożliwiający komunikację nieruchomości z drogą publiczną. Powyższe okoliczności wskazują, że Gmina B. ma interes prawny w sprawie. Zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Wojewoda [...], niezależnie od uzasadnienia przytoczonego przez organ instancji uznał, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka wyrażenia sprzeciwu wobec planowanych robót. W ocenie Sądu brak było podstaw do wyrażenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jednakże rozstrzygając sprawę organ II instancji powinien w sposób całościowy dokonać oceny stanu faktycznego sprawy, również pod kątem przesłanek określonych w pkt 2 wspomnianego przepisu. Wątpliwości składu orzekającego budzi dokonane przez organ II instancji utożsamienie użytego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K. pojęcia "obiekt socjalno-gospodarczy związany ze sportem i rekreacją" z pojęciem "budynek gospodarczy". Sformułowanie "socjalno-gospodarczy" nie oznacza bowiem socjalny lub gospodarczy. Obie te funkcje muszą występować jednocześnie. Zatem lokalizację budynku gospodarczego na terenie przeznaczonym na lokalizację obiektów "socjalno-gospodarczych" należy uznać za niedopuszczalną. Jeśli zaś obiekt, którego dotyczy zgłoszenie ma pełnić faktycznie funkcję socjalno-gospodarczą, organ administracji winien ustalić w stosunku do czego funkcja socjalna ma zostać zrealizowana. Powinna bowiem odnosić się ona do istniejących lub planowanych obiektów związanych ze sportem lub rekreacją. Obiekt socjalny stanowi bowiem niejako zaplecze innego przedsięwzięcia, jest jego uzupełnieniem (np. sanitariaty, szatnie). W ocenie Sądu Wojewoda [...] powinien rozważyć jeszcze jedną zasadniczą kwestię. Otóż działka, na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie znajduje się na obszarze ochrony pośredniej ujęcia wody w K. Konsekwencją tego jest wprowadzenie określonych ograniczeń związanych z lokalizacją tam nowych obiektów. Ta kwestia została jednak przez organ II instancji pominięta. Biorąc pod uwagę powyższe WSA w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] weźmie pod uwagę wyżej przedstawione rozważania Sądu.