II SA/Gl 914/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie legalności i zgodności realizacji z przepisami prawa budynku magazynu opakowań szklanych, zlokalizowanego na działkach o nr ewid. 1, 2, 3 w miejscowości W., gm. P. - do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Wójtem Gminy P. w sprawie ustalenia przebiegu granicy działki o nr ewid. 1 z działką sąsiednią o nr ewid. 4, położonymi w miejscowości W., gm. P. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas toczącego się przed organem nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego we wskazanym wyżej zakresie, skarżąca K.S. - właścicielka obiektów budowlanych, w stosunku do których toczą się postępowania wyjaśniające z wniosku A.L., podjęła działania w zakresie wznowienia granicy pomiędzy swoimi nieruchomościami a nieruchomością, której współwłaścicielką jest wnioskodawczyni. Z przedłożonej przez pełnomocnika skarżącej i sporządzonej przez uprawnionego geodetę "Mapy z inwentaryzacji geodezyjnej istniejących budynków" a także z protokołu ze wznowienia znaków granicznych wynika, że przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami należącymi do stron postępowania nie jest zgodny z granicą wieloletniego spokojnego stanu posiadania. Przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego analiza ww. dokumentów geodezyjnych wykazała, że 3 obiekty budowlane, w tym omawiany budynek magazynu opakowań szklanych, naruszają własność nieruchomości sąsiedniej, należącej w 5/6 części do wnioskodawczyni tj. obiekty te są usytuowane w pasie o szerokości ok. 0,4 m. na terenie nieruchomości o nr ewid. 4. Zgodnie z ww. dokumentami i oświadczeniem pełnomocnika skarżącej w omawianym przypadku, nastąpiło również ze strony właścicielek sąsiedniej nieruchomości, naruszenie własności nieruchomości o nr ewid. 1, należącej do skarżącej. Z uwagi na fakt, że protokół ze wznowienia granic odbiegał od granicy wieloletniego spokojnego stanu posiadania, pełnomocnik skarżącej - właścicielki nieruchomości o nr ewid. 1, na której zlokalizowane są przedmiotowe obiekty budowlane, wystąpił do PINB w K. z wnioskiem z dnia 15.02.2019r. o zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa realizacji przedmiotowych obiektów budowlanych. We wniosku tym została zawarta informacja, że przed Wójtem Gminy P. będzie prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości o nr ewid. 1, należącej do skarżącej i nieruchomości o nr ewid. 4, należącej do wnioskodawczyni. W nawiązaniu do powyższego wniosku pełnomocnik skarżącej w dniu 19.02.2019r., przedłożył do tutejszego organu nadzoru budowlanego kopię "Wniosku o rozgraniczenie", skierowanego do Wójta Gminy P. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 50, 51 Prawa budowlanego, w którym to postępowaniu organ nadzoru budowlanego zobligowany jest m.in. do zbadania kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestycja nie może też swoim zakresem naruszać własności nieruchomości sąsiedniej, co ma miejsce w przypadku części budynku magazynu opakowań szklanych należącego do skarżącej. Zgromadzone w sprawie dokumenty, poparte wnioskiem strony postępowania, dowodzą, że przed Wójtem Gminy P. toczy się postępowanie w sprawie ustalenia przebiegu granic działki o nr ewid. 1, z działką sąsiednią o nr ewid. 4, położoną w m-ci W., gm. P. W toku postępowania w sprawie administracyjnej wyłoniło się zatem zagadnienie prawne o charakterze materialnym, do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, w wyniku rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał przede wszystkim, że podjęte zostały działania w zakresie wznowienia granicy pomiędzy nieruchomością, której współwłaścicielką jest wnioskodawczyni, a nieruchomością, która należy do skarżącej. W związku z powyższym dokonane zostało wznowienie znaków granicznych, co poświadcza protokół z dnia [...]r., który został sporządzony przez uprawnionego do wykonywania prac geodezyjno-kartograficznych geodetę. Z protokołu wynika, że dokumentem, na podstawie którego dokonano wznowienia znaków granicznych jest operat techniczny z założenia ewidencji gruntów obrębu [...] nr [...]. Organ stwierdził, że w przypadku zatarcia w terenie prawnej granicy nieruchomości wystarczy wznowienie znaków granicznych. Przesunięte, uszkodzone, czy też zniszczone znaki graniczne, które zostały uprzednio ustalone mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Istotą wznowienia znaków granicznych jest więc ich fizyczne odtworzenie, które zostało dokonane, co wynika z protokołu z dnia [...] r. W związku z tym w ocenie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy jest w stanie ocenić na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, jak przebiega granica w przedmiotowej sprawie. Przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 2012-03-26, II SA/Kr 111/12, według którego "samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji". Organ odwoławczy podkreślił, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w sprawie prowadzonej przez organ pierwszej instancji. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest obowiązany zatem do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie wymienionego przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2099/11). Warunkiem zawieszenia postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wystąpienie zagadnienia wstępnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Sens pojęcia "zagadnienia prawnego" sprowadza się do takiego powiązania przyczynowego spraw, w którym bez uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez inny sąd lub organ niemożliwe staje się wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę. Wobec powyższego organ stwierdził, że podjęcie rozstrzygnięcia w prowadzonym przez PINB w K. postępowaniu administracyjnym nie jest uzależnione od podjęcia rozstrzygnięcia w kwestii rozgraniczenia, gdyż organ powiatowy jest w stanie procedować w oparciu o istniejący w momencie orzekania stan faktyczny i prawny. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika - podniosła zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 124 § 1 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a. poprzez sprzeczność części dyspozytywnej postanowienia z jego uzasadnieniem (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) poprzez uznanie, że w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym), prowadzonym w trybie art. 49b -52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2018 r. poz.1202 ze zmianami) toczące się postępowanie rozgraniczeniowe nie jest zagadnieniem wstępnym stanowiącym przesłankę do zawieszenia postępowania. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że w toku postępowania pojawiła się istotna dla sprawy kwestia ustalenia prawa do dysponowania gruntem, przesłanki niezbędnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy ustawy, według których toczy się postępowanie, wymagają ustalenia, czy roboty budowlane były zgodne z przepisami w zakresie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, a więc z ich treści wprost wynika konieczność rozstrzygnięcia tej kwestii. Skoro strona nie miałaby prawa dysponowania działką, na której częściowo został posadowiony budynek, nie byłoby możliwe zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej - w tym przypadku odstępstw istotnych od projektu w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Skarżąca przywołała wyrok WSA w Lublinie z dnia 20-03-2018 II SA/Lu 1117/17, według którego "Przeszkodą w wydaniu pozwolenia na budowę jest toczące się postępowanie rozgraniczeniowe, którego wynik mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Następnie strona podniosła, że wyrok ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż jego istotę można odnieść do wydania decyzji legalizacyjnej, mającej charakter i skutek taki, jak decyzja o pozwoleniu na budowę. Zachodzi więc ewidentny związek przyczynowy między rozstrzygnięciem w sprawie o rozgraniczenie, a wydaniem decyzji meriti". W wyroku z dnia 25.01.2011 r., sygn. akt II OSK 1750/11 NSA stwierdził, że "toczące się postępowanie rozgraniczeniowe, którego wynik mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest przesłanką zawieszenia postępowania." W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności i zgodności realizacji z przepisami prawa budynku będącego własnością skarżącej - do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Wójtem Gminy P. w sprawie ustalenia przebiegu granicy jednej z działek, na których zlokalizowany jest przedmiotowy budynek i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - będącym podstawą wydania postanowienia organu I instancji - organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia, podczas toczącego się przed tym organem postępowania administracyjnego we wskazanym wyżej przedmiocie, skarżąca – będąca właścicielką obiektów budowlanych, w stosunku do których toczą się postępowania wyjaśniające, podjęła działania w zakresie wznowienia granicy pomiędzy swoimi nieruchomościami a nieruchomością, której współwłaścicielką jest wnioskodawczyni. Z przedłożonej przez pełnomocnika skarżącej i sporządzonej przez uprawnionego geodetę "Mapy z inwentaryzacji geodezyjnej istniejących budynków", a także z protokołu ze wznowienia znaków granicznych wynika, że przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami należącymi do stron postępowania nie jest zgodny z granicą wieloletniego spokojnego stanu posiadania. Mając zatem na uwadze treść cytowanego wyżej art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzić należało, że prawidłowe było rozstrzygnięcie organu I instancji o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa realizacji budynku będącego własnością skarżącej - do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed innym organem w sprawie ustalenia przebiegu granicy jednej z działek, na których zlokalizowany jest przedmiotowy budynek. W pełni zasadne jest bowiem zawieszenie przedmiotowego postępowania w sytuacji, w której – jak wspomniano wyżej - z dokumentów geodezyjnych wynika, że przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami należącymi do stron postępowania nie jest zgodny z granicą wieloletniego spokojnego stanu posiadania. Ponadto z analizy tych dokumentów wynika, że 3 obiekty budowlane, będące własnością skarżącej, w tym budynek wymieniony w postanowieniu organu I instancji, naruszają własność nieruchomości sąsiedniej, tj. obiekty te są usytuowane w pasie o szerokości ok. 0,4m na terenie nieruchomości sąsiedniej. Wobec tego, pozbawiona podstaw jest ocena Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, według której organ powiatowy jest w stanie ocenić na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, jak przebiega granica w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji błędnie organ ten stwierdził, że podjęcie rozstrzygnięcia w prowadzonym przez PINB w K. postępowaniu administracyjnym, nie jest uzależnione od podjęcia rozstrzygnięcia w kwestii rozgraniczenia, gdyż organ powiatowy jest w stanie procedować w oparciu o istniejący w momencie orzekania stan faktyczny i prawny. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdzić więc należało, że ocena prawna będąca jego podstawą, była nieprawidłowa. Zaskarżone postanowienie zostało bowiem wydane w konsekwencji istotnego naruszenia cytowanego wyżej przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W związku z tym skargę należało uwzględnić. Wobec stwierdzonego naruszenia prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i w wyniku jej zastosowania rozstrzygnie zażalenie na postanowienie organu I instancji. Na podstawie art. 200 P.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, na które składał się wpis i koszty zastępstwa prawnego, powiększone o kwotę opłaty skarbowej.