II SA/Gl 915/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w C. pismem z dnia [...] r. kierowanym do J. G. powiadomiła w kopii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) o naruszeniu – jej zdaniem – przez adresata pisma przepisów prawa budowlanego, poprzez zdemontowanie drzwi balkonowych i okna w mieszkaniu przy ul. [...] w C.. W piśmie tym stwierdzono, że w następstwie prac mieszkanie "(...) jest wychładzane nadmiernie, do jego ogrzania trzeba dostarczyć dużo więcej ciepła – ścianki boczne loggi oraz zaprojektowana ścianka zamykająca loggię nie spełniają obowiązujących norm cieplnych." Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB nakazał inwestorowi wykonanie w terminie do dnia [...] r. w objętym postępowaniem lokalu robót budowlanych celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Roboty te miały polegać na zamontowaniu drzwi i okna balkonowego między balkonem a lokalem mieszkalnym oraz na doprowadzeniu balkonu do stanu zgodnego z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji PINB podał, że ze względu na możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zasadnym było – zdaniem organu – zastosowanie procedury w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.). W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. stwierdził, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji i Spółdzielni Mieszkaniowej nie wykonał żadnych robót budowlanych niezgodnie z prawem. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), uchylił w/w decyzję PINB w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu stwierdził, że roboty budowlane związane z zabudową balkonu inwestor zrealizował z odstępstwami od uzyskanego pozwolenia na budowę, nie można ich jednak zakwalifikować jako istotnych w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego i w konsekwencji jako wymagających decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. WINB w K. stwierdził też, że zrealizowane przez inwestora dodatkowe roboty budowlane nie stanowiły naruszenia prawa, co dawało podstawę do przyjęcia, że postępowanie w tej sprawie należało uznać za bezprzedmiotowe i je umorzyć. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła, że wbrew stanowisku organu odwoławczego roboty budowlane zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 maja 2013 r. sygn. II SA/Gl 195/13 stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Nie ulegało wątpliwości, że w następstwie zrealizowanych robót budowlanych doszło do zwiększenia kubatury budynku, jednak prace były wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę i w oparciu o zatwierdzony tym pozwoleniem projekt budowlany, zgodnie z którym miało dojść do całkowitej zabudowy balkonu. Sąd zauważył, że zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. postępowanie naprawcze powinno być prowadzone również w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone, że prowadzone lub wykonane – zrealizowane (w zw. z treścią art. 51 ust. 7) roboty budowlane zostały wykonane nie tylko z nieistotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę ale również w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W tym zaś zakresie sprawa nie została, zdaniem Sądu, dostatecznie wyjaśniona i rozważona do końcowego załatwienia. Przywołane uchybienie proceduralne polegające na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające nie odniosły się także do zawartego w piśmie Spółdzielni z dnia [...] r. stwierdzenia, że w następstwie wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót, objęte nimi mieszkanie jest nadmiernie wychładzane, gdyż ścianki boczne loggi oraz zaprojektowana ścianka zamykająca loggię nie spełniają obowiązujących norm cieplnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadzono w dniu [...] r. oględziny przedmiotowego mieszkania. Ustalono, że stan faktyczny nie uległ zmianie od czasu poprzedniej kontroli. J. G. oświadczył do protokołu, że dokonał m. in. ocieplenia ścian i płyty balkonowej dolnej oraz górnej styropianem grubości ok. 10 cm. W decyzji z dnia [...] r. nr [...] ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. na podstawie art. 105 §1 i art. 104 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na zabudowie balkonu w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, uznając je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podał, że zmiana kubatury budynku o 8,25 m3 nastąpiła już na etapie uzyskania pozwolenia na budowę i dodatkowe ocieplenie przegród balkonu oraz usunięcie drzwi i okna balkonowego nie miały wpływu na zmianę parametrów obiektu, tj. jego kubatury. Z kolei dokonane odstępstwa przy robotach budowlanych związanych z zabudową balkonu w lokalu mieszkalnym są odstępstwami nieistotnymi, skoro kubatura obiektu została zwiększona na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, a nie w wyniku dodatkowo wykonanych robót polegających na dodatkowym dociepleniu przegród balkonu, demontażu okna oraz drzwi balkonowych. Z kolei obecny stan faktyczny, po zabudowie balkonu, spełnia wymogi przepisów budowlanych, w tym techniczno-budowlanych, umożliwiających użytkowanie mieszkania w sposób zgodny z przepisami prawa. Organ uznał na tej podstawie, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, a bezprzedmiotowość ta musi prowadzić do jego umorzenia. W odwołaniu od w/w decyzji z dnia [...] r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa decyzja jest błędna, bowiem wykonane roboty stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w myśl art. 36a ust. 5 pkt 2 oraz pkt 6 Prawa budowlanego. W decyzji z [...] r. znak [...] [...] Wojewódzki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji umarzającej postępowanie administracyjne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., zgodnie z zaleceniami WSA w Gliwicach, poprzedziło zbadanie kwestii, czy roboty budowlane wykonane z nieistotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę są zgodne z ustaleniami i warunkami określonymi w przepisach, zwłaszcza czy w następstwie wykonanych robót objęte nimi mieszkanie nie jest nadmiernie wychładzane z racji, iż ścianki boczne loggi oraz zaprojektowana ścianka zamykająca loggię mogą nie spełniać obowiązujących norm cieplnych. Po dokonaniu analizy przedstawionych przez Inwestora wymaganych dokumentów ustalono, że wewnątrz pomieszczenia wykonano dodatkowe ocieplenie styropianowe, które doskonale likwiduje straty ciepła w narożach ścian; współczynnik przenikania ciepła spełnia więc wymogi prawne. Wykonana obudowa balkonu lokalu mieszkalnego nie powoduje zatem zwiększenia zapotrzebowania na energię cieplną. Ponadto do zwiększenia kubatury budynku doszło w następstwie wykonanych prac, zgodnie z zatwierdzonym projektem. W skardze z dnia [...] r. na decyzję [...] ego Wojewódzkiego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Spółdzielnia "A" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzucono tam organowi odwoławczemu naruszenie art. 33 ust. 1 pkt 2 oraz art. 36a ust. 5 pkt 2 i 6 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi podano, że roboty wykonane przez inwestora J. G. stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uzyskane przez inwestora pozwolenie na budowę nie obejmowało usunięcia drzwi i okna balkonowego, a ponadto wykonane roboty istotnie naruszają projekt budowlany dotyczący całości budynku (wielorodzinnego bloku mieszkalnego), zatwierdzony również pozwoleniem na budowę, który nie przewidywał możliwości włączenia balkonu do powierzchni użytkowej, a zatem i mieszkalnej. Dodatkowo, projektant podkreślił, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego miało charakter istotny. Nawet w zatwierdzonym projekcie zabudowy balkonu nie przewidziano dla niego funkcji mieszkalnej, a jedynie uzyskanie powierzchni rekreacyjnej i ochronnej przed opadami śniegu i deszczu. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, prowadzenie robót budowlanych, które zmieniają zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, stanowi w świetle art. 36a ust. 5 pkt 6 ustawy p.b. istotne odstępstwo. Wykonane przez lnwestora roboty włączają balkon do powierzchni użytkowej (mieszkalnej), powiększając pokój do którego balkon przylega, a jednocześnie zmieniają powierzchnie użytkową mieszkania. Nadto na wykonanie takich prac nie było zgody wszystkich współwłaścicieli budynku. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że skoro skarżąca w skardze podniosła tożsame argumenty, jak w odwołaniu od organu pierwszej instancji, stąd podtrzymał swą argumentację z zaskarżonej decyzji, a jej fragmenty powtórzył. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W szczególności zauważyć należy, że niniejsze postępowanie jest już drugim postępowaniem toczącym się w tej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach. W poprzednim wyroku z dnia 24 maja 2013 r., sygn. II SA/Gl 195/13, uchylającym decyzje organów obu instancji, Sąd zajął jednoznaczne stanowisko, stwierdzając, że nie ulega wątpliwości, iż w następstwie zrealizowanych robót budowlanych doszło do zwiększenia kubatury budynku w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego i § 3 pkt 24a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Sąd jednak przyjął, że do zwiększenia tej kubatury doszło w następstwie robót budowlanych wykonanych w oparciu o pozwolenie na budowę i w oparciu o zatwierdzony tym pozwoleniem projekt budowlany, zgodnie z którym miało dojść do całkowitej zabudowy balkonu ścianką pomiędzy jego ściankami bocznymi i płytami balkonowymi (górną i dolną). Po takiej zabudowie balkonu całą jego kubaturę wlicza się do kubatury budynku (zgodnie z § 3 pkt 24a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Zatem, zdaniem Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę, do zwiększenia kubatury nie doszło samowolnie, ale w następstwie robót budowlanych wykonanych w oparciu o pozwolenie na budowę. Do zwiększenia jej doszłoby też w sytuacji, gdyby nie zostało zdemontowane okno i drzwi balkonowe w istniejącej dotychczas ścianie balkonowej. W konsekwencji Sąd w przywołanym wyroku nie podzielił stanowiska skarżącej Spółdzielni, że w związku z objętymi postępowaniem robotami budowlanymi doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego lub do wykonania tych robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 tego aktu prawnego. Wyraźnie należy tu zaznaczyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., II OSK 1261/10, ONSA WSA 2013, nr 1, poz. 7, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101, wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy o NSA, wyjaśnił, że oznacza to, że "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy". Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 118. Wykładnia zawarta w przytoczonych wyżej orzeczeniach SN i NSA jest aktualna również na gruncie art. 153 p.p.s.a. (tak A. Kabat, Komentarz do art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex-el). Nie zaszły przy tym okoliczności w postaci zmiany stanu prawnego powodujące, że pogląd Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę stałby się nieaktualny (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98, ONSA 2000/3/129). Nie zmieniły się również istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz nie nastąpiło tu wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Orzeczenie to nie zostało bowiem zaskarżone i stało się prawomocne. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. i przyjęcie mimo wszystko istotności dokonanych zmian, jak chciałaby strona skarżąca, w razie złożenia skargi powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Z kolei niezastosowanie się przez Sąd ponownie rozpoznający sprawę do oceny prawnej przewidzianej w podanym przepisie, byłoby naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 p.p.s.a.). Z opinii rzeczoznawcy tymczasem wynika, że budynek spełnia obecnie w ocenianym zakresie wszelkie wymagania techniczne, łącznie z termoizolacyjnymi. Wykonane prace zapewniają odpowiednią charakterystykę energetyczną budynku; mieszkanie nie jest zatem nadmiernie wychładzane. Nie ma też znaczenia dla rozstrzygnięcia, że zmieniła się powierzchnia użytkowa mieszkania i udziały w części wspólnej. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 marca 2008 r. sygn. II OSK 228/07, LEX nr 468751: "Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych (...) powinno nastąpić (...) w aspekcie prawa administracyjnego a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim wypadku – jak stwierdził to NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 523/01 (publ. w ONSA 2004, nr 2, poz. 54) – pokrzywdzony może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym." Stąd stanowisko skarżącego co do zmiany wielkości udziałów w nieruchomości nie może być podstawą uwzględnienia skargi. Organ bowiem dokonywał tu oceny z punktu widzenia ewentualnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a nie przepisów cywilnoprawnych. Zatem, skarżąca Spółdzielnia powinna była podnosić swą argumentację co do istotności dokonanych zmian przez Inwestora w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, w skardze kasacyjnej od poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2013 r., sygn. II SA/Gl 195/13. Sąd ten bowiem w uzasadnieniu przyjął stanowisko, z którym Spółdzielnia nie zgadza się. Skoro tego nie uczyniła i wyrok stał się prawomocny, to obecnie brak jest możliwości, by dokonać odmiennej oceny, a Sąd orzekający ponownie, w niniejszym składzie, jest związany stanowiskiem przyjętym w poprzednim wyroku. Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.