II SA/Gl 916/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi T. S. i B. U.-S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. B. U.-S. i T. S. jako współużytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...] w K., powiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. o samowolnym wszczęciu robót rozbiórkowych na terenie dawnej [...] (działki nr [...],[...],[...] k.m. [...]), domagając się ich wstrzymania. Wnioskodawcy wyjaśnili, iż w dniu [...] r. zostali powiadomieni przez Urząd Miasta K. o wszczęciu postępowania z wniosku Spółki "[...]" o wydanie pozwolenia na rozbiórkę, lecz już przystąpiono do intensywnych robót rozbiórkowych, nie czekając na wydanie decyzji w tej sprawie. Z kolei [...] – Sp. z o.o. w W. w dniu [...] r. poinformowała organ nadzoru budowlanego, że w dniu [...] r. złożono wniosek o rozbiórkę obiektów na powyższych działkach wraz z planem BIOZ i po sporządzeniu dokumentacji technicznej obiektów wraz z opinią konserwatorską (sprawa nr [...]). Jednakże ze względu na zagrożenie życia i zdrowia oraz zły stan techniczny obiektów, przystąpiono do rozbiórki obiektów na podstawie złożonego projektu rozbiórki i planu BIOZ. Poinformowano też, że w wyniku tych robót, przedmiotowe budynki przestały istnieć w formie obiektów budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia [...] r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania na żądanie B. U.-S. i T. S. w sprawie rozbiórki obiektów budowlanych na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wniosków dowodowych. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (z późn. zm.), orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie rozbiórki dwóch budynków na działce nr [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ze względu na usytuowanie tychże budynków w granicy z działką nr [...], ich rozbiórka zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymagała pozwolenia. Jednakże powołując się na fakt całkowitego rozebrania przewidzianych obiektów, co ustalono w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniach [...] i [...] r., a także uznając, że jakość robót budowlanych nie budzi zastrzeżeń, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, zaś uporządkowanie terenu w jego ocenie jest czynnością odrębną. W odwołaniu od decyzji B. U.-S. i T. S. wskazali na brak podstaw do umorzenia postępowania, zarzucając że inwestor nadal prowadzi prace rozbiórkowe, w postaci likwidacji elementów żelbetonowych konstrukcji budynków, w tym także na działce nr [...], które mogą zawierać materiały niebezpieczne np. azbest, gromadzi też gruz w sąsiedztwie ich nieruchomości, co stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Odwołujący się podnieśli także, że oględziny przeprowadzono bez udziału stron. Stąd też ich zdaniem należało wydać postanowienie o wstrzymaniu prac rozbiórkowych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia, a nie umarzać bezpodstawnie postępowania w sprawie. Zaskarżoną decyzją podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego uzasadnione było bowiem umorzenie postępowania w sytuacji, gdy tryb z art. 50 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w przypadku samowolnej rozbiórki obiektu budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego B. U.-S. i T. S. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 77 § 2 i art. 80 kpa poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji oględzin z ich udziałem celem weryfikacji wadliwych ustaleń organu I instancji co do zakończenia spornej rozbiórki do dnia [...] r., a także błędną wykładnię art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powołując się na materiał fotograficzny, skarżący podnieśli, że nielegalne roboty rozbiórkowe nadal trwają z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych i zasad bhp, co byłoby niemożliwe, gdyby organy nadzoru budowlanego dopełniły powinnościom wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Inwestor realizuje bowiem roboty rozbiórkowe poniżej poziomu terenu bezpośrednio w granicy działek skarżących bez żadnych zabezpieczeń oraz wykracza poza teren własny, składając materiał porozbiórkowy na terenie ich nieruchomości wbrew ich woli, co spełnia przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących, sprawa wymagała zatem merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem w świetle przywołanego orzecznictwa, brak przesłanek z art. 105 § 1 kpa w sytuacji rozpoczęcia robót przed uzyskaniem wymaganej decyzji z art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 50 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że strona skarżąca nie wnioskowała o oględziny nieruchomości z jej udziałem w postępowaniu przed organem I instancji. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. skarżący dołączając kopię protokołu oględzin PINB z dnia [...] i [...] r. podnieśli, iż na działce nr [...] nie zauważono niedokonania rozbiórki fundamentów jako pozostałości po rozebranych budynkach. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że powyższe protokoły oględzin sporządzono w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, okazując kserokopie postanowienia organu II instancji z dnia [...] r. nr [...] o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa na wniosek skarżących z dnia [...] r. Nadto, pełnomocnik skarżących dla wykonania faktu prowadzenia robót rozbiórkowych wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej opracowanej na ich zlecenie przez biegłego sądowego Z. K. z [...] r. Pełnomocnik uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. w W. wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu odwoławczego oraz wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynków na terenie działek nr [...],[...],[...], zostało zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] o umorzeniu tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż sądowa kontrola aktów z zakresu administracji publicznej sprawowana jest na podstawie akt sprawy oraz według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu (art. 106 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest do możliwości przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów (art. 106 § 3 cyt. ustawy). Stąd też brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z opracowanej na ich zlecenie opinii technicznej, jako że w istocie taki dowód ma walor opinii biegłego, które nie mieści się w kategorii dokumentów w rozumieniu tego przepisu (vide: uchwała NSA z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt FSA 1/00, ONSA 2001/1/1). W toku rozprawy sądowej ustalono, iż na mocy postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] r. wznowiono na wniosek skarżących z dnia [...] r. postępowanie administracyjne, zakończone zaskarżoną decyzją, lecz postępowanie wznowieniowe nie zostało jeszcze zakończone. Taki stan rzeczy oznacza, że postępowanie wznowieniowe wszczęto już po wniesieniu skargi do sądu, co nastąpiło w dniu [...] r. Brak było zatem podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 56 powołanej ustawy, który to przepis dotyczy sytuacji odwrotnej. Natomiast po wniesieniu skargi do sądu nie jest dopuszczalne wdrożenie żadnego trybu nadzwyczajnego celem weryfikacji decyzji ostatecznej, będącej przedmiotem kontroli sądowej. Stąd też wszczęcie postępowania wznowieniowego na podstawie postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] r. które jednak nie zostało zakończone, nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu skargi na decyzję z dnia [...] r. Zasadnie zarzucili zaś skarżący, iż zaskarżona decyzja zapadła wskutek błędnej wykładni prawa materialnego poprzez przyjęcie, że przepis art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nie dotyczy robót rozbiórkowych, co oznacza bezprzedmiotowość postępowania w sprawie samowolnie wykonanych takich robót, a w konsekwencji brak podstaw prawnych do ingerencji organów nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie jest poza sporem, iż na wykonanie rozbiórki budynków na działce nr [...], usytuowanych w granicy z działką nr [...], wymagane było pozwolenie, którego uczestnik postępowania jako inwestor nie uzyskał. Postępowanie o udzielenie takiego pozwolenia umorzono bowiem na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta K. z dnia [...] r. Oznacza to, że przedmiotowe roboty rozbiórkowe nie są objęte hipotezą z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku organu II instancji, obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę wynika jednak z treści art. 28 ust. 1 tej ustawy, zaś wyjątki wymienia art. 31 ustawy. Ustawodawca posłużył się co prawda w treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pojęciem "decyzja o pozwoleniu na budowę", lecz z uwagi na zastrzeżenie, że nie dotyczy to przypadków z art. 29 – 31 ustawy, oznacza to, że dyspozycją tego przepisu objęto także przypadek robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu budowlanego, zgodnie z definicją robót budowlanych zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy. Stąd też, mimo niekonsekwencji ustawodawcy, jeżeli chodzi o posłużenie się pojęciami "pozwolenie na budowę" i "pozwolenie na rozbiórkę", brak podstaw do przyjęcia, aby roboty rozbiórkowe nie stanowiły przypadków, wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, obligujących organ nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania administracyjnego, ingerującego w prowadzone w tych okolicznościach roboty. Za takim poglądem wypowiedziano się już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt OSP 3/97, ONSA 1998/1/2), a także w literaturze (Prawo budowlane, Komentarz pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2006, str. 527). Zasadnie zatem podniesiono w skardze, iż prowadzenie robót rozbiórkowych bez wymaganego pozwolenia obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania postanowienia o ich wstrzymaniu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w którym to postanowieniu należy obok przyczyny wstrzymania ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2), a w razie wątpliwości co do jakości i zakresu wykonywanych robót, dopuszczalne jest nałożenie na inwestora także wymogu przedstawienia ich inwentaryzacji lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zaś do oceny, czy w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego, roboty rozbiórkowe na działce nr [...] jeszcze trwały. Z uwagi na zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, polegające na kwestionowaniu ustaleń faktycznych tego organu, że roboty te zakończono (przedmiotowe obiekty całkowicie rozebrano), należy uznać, iż zdaniem skarżących nie rozebrano jeszcze fundamentów budynków usytuowanych w granicy ich nieruchomości i wykonano głębokie wykopy, co stanowi zagrożenie dla ludzi i mienia. Zdaniem sądu administracyjnego, wyjaśnienie tej kwestii miało zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Fundamenty stanowią bowiem część obiektu budowlanego. Stąd też taki stan rzeczy przeczyłby stanowisku organu I instancji, że obiekty budowlane całkowicie rozebrano, a jakość robót rozbiórkowych nie budzi wątpliwości, co uzasadniało umorzenie postępowania, prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Tymczasem organ odwoławczy uchylił się od powinności ponownego zbadania i rozpatrzenia sprawy w zakresie stanu faktycznego, błędnie przyjmując, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z braku podstaw do zastosowania powyższego trybu do robót rozbiórkowych. Stanowisko takie narusza jednak prawo materialne i miało wpływ na wynik sprawy. Jednakże w tym miejscu wskazać przyjdzie, że na etapie odwołania od decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie robót rozbiórkowych, nie jest dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy postanowienia z art. 50 ustawy – Prawo budowlane. Stwierdzenie przez organ II instancji, iż roboty rozbiórkowe są samowolnie prowadzone, obliguje ten organ do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa celem zastosowania przez organ I instancji trybu z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Do wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych właściwy jest bowiem powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, który to organ winien następnie wydać w terminie 2 miesięcy decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy. W przypadku samowolnie prowadzonych robót rozbiórkowych możliwe jest zaś bądź wydanie nakazu zaniechania dalszych robót czy nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, bądź nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem składu orzekającego, przez obowiązek wykonania czynności lub robót nakładany w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie można jednak rozumieć nakazu uporządkowania terenu. Wydanie takiego nakazu przewiduje jedynie przepis art. 67 Prawa budowlanego, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Należy też zważyć, że skutkiem niewykonania w wyznaczonym terminie nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest sankcja z pkt 3 tego przepisu, a więc nakaz zaniechania dalszych robót bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W przypadku robót rozbiórkowych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia, nie ma bowiem zastosowania tryb z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jako przypadek odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego czy innych warunków pozwolenia na budowę. Wszak inwestor nigdy nie uzyskał decyzji z art. 32 Prawa budowlanego. Kwestie te należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dla oceny zasadności skargi nie ma też znaczenia fakt, że skarżący w toku postępowania przed organem I instancji nie wnioskowali o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości z ich udziałem, co podniesiono w odpowiedzi na skargę. Aczkolwiek w niniejszej sprawie organ I instancji uprawniony był do odstąpienia od zasady zapewnienia skarżącym czynnego udziału w oględzinach z mocy art. 10 § 2 kpa, to jednak organ odwoławczy jest zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy i uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z art. 136 kpa i nie może uchylić się od powinności z art. 77 § 1 i 80 kpa, zasłaniając się brakiem aktywności strony. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem prawa materialnego i bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności decyzji z mocy art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w osobie adwokata w kwocie[...] zł rozstrzygnięto na wniosek po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien w pierwszym rzędzie wydać decyzję o umorzeniu wadliwie wszczętego i niedopuszczalnego postępowania wznowieniowego (art. 105 § 1 kpa), co umożliwi powtórne rozpatrzenie odwołania skarżących od decyzji organu I instancji – przy uwzględnieniu powyższych wskazań prawnych oraz na podstawie stanu faktycznego w dacie ponownego rozpoznania sprawy, co wymagać będzie ustalenia, czy sporne roboty rozbiórkowe zakończono, a więc, czy dokonano także rozbiórki fundamentów budynków na działce nr [...]. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. O ile doszło zaś do rozbiórki całości obiektów, w tym także fundamentów, a jedynie nie dokonano uporządkowania terenu, to wówczas usprawiedliwione jest stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. SJ/