II SA/Gl 916/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku T. L. z dnia [...] r., wydaną z upoważnienia Starosty Powiatowego w B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T.L. pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego położonego w I. przy ul. [...] na działce nr 1. W decyzji stwierdzono, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje sąsiednie działki nr 2 i nr 3. Jako podstawę prawną decyzji podał Starosta art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym ) oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymogi określone w art. 32 do 35 Prawa budowlanego oraz w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych ). Przewidziana zatwierdzonym projektem budowlanym nadbudowa i przebudowa budynku jest zgodna z treścią § 12 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 przedmiotowego rozporządzenia. Istniejący w odległości [...] – [...] m od granicy budynek zostanie bowiem nadbudowany o jedną kondygnację, w ścianie zwróconej w stronę granicy nie przewiduje się sytuowania nowych otworów okiennych i drzwiowych, zaprojektowany balkon będzie zlokalizowany minimum [...] m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. W odwołaniu od tej decyzji M.B. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania podała, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji była wprowadzona w błąd co do zakresu projektowanych robót budowlanych w odniesieniu do garażu. Zarzuciła, że garaż ten został wybudowany bez pozwolenia i bez jej zgody. Wątpliwe jest też, czy zachowana została odległość garażu [...] m od granicy jej działki. Nie wiadomo też czy spełnione zostały warunki techniczne umożliwiające jego nadbudowę. Zrealizowanie projektowanej inwestycji uniemożliwi w przyszłości zabudowę jej działki oraz obniży jej wartość. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 2 kpa i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił ww. decyzję Starosty [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, stwierdził, że zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt budowlany sporządzony został w oparciu o mapę zasadniczą z zamieszczoną na niej adnotacją, iż mapa ta nie może służyć do celów projektowych. Tym samym projekt ten został sporządzony zdaniem Wojewody na mapie, która nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. Nr 120 poz. 1133, zwanego dalej rozporządzeniem M.I. z dnia 3 lipca 2003 r. ). Wymaga to zdaniem organu odwoławczego zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki na mapie dla celów projektowych, celem rozstrzygnięcia wątpliwości co do przebiegu granic działki inwestora i odległości od nich projektowanej inwestycji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie też wymagała wyjaśnienia zdaniem Wojewody, kwestia legalności wybudowania garażu, który ma zostać nadbudowany, a to w związku ze zgłoszonymi w tym względzie przez M.B., zastrzeżeniami. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] T. L., działając za pomocą swojego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem : - art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez nieuprawnione kwestionowanie legalności wybudowania mającego podlegać nadbudowie garażu, - art. 35 ust. 1 do 4, art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego i § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez uchylenie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki do jego wydania, - art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 rozporządzenia M.I. z dnia 3 lipca 2003 r. przez zakwestionowanie mapy w oparciu o którą został sporządzony plan zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że projektowane roboty budowlane mają być realizowane w obrębie istniejących budynków i w oparciu o projekt budowlany opracowany zgodnie z wydaną dla przedmiotowej inwestycji decyzją o warunkach zabudowy, która zezwala na zachowanie istniejącej linii zabudowy. Mapa dla celów projektowych, której brak zarzuca Wojewoda, będzie również sporządzona w oparciu o kopię mapy zasadniczej i dlatego nie może wskazywać "innego położenia budynków" w odniesieniu do granic działki inwestora. Garaż usytuowany jest w dopuszczalnej odległości [...] m od granicy działki M. B. Może on być usytuowany nawet w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy skoro zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych możliwe byłoby jego usytuowanie w granicy działki. Legalność garażu nie była wcześniej, w tym, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, kwestionowana. Został on wybudowany, podobnie jak budynek mieszkalny skarżącego, w oparciu o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego stwierdził, że dołączona do tego pisma mapa dla celów projektowych jest identyczna jak ta na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu. Dla potwierdzenia legalności wybudowania garażu powołał się na treść informacji o terenie z dnia [...] r. Co do odległości garażu od działki M. B. powołał się dodatkowo na dołączony również do tego pisma szkic polowy z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom skarżona decyzja odpowiada zdaniem Sądu obowiązującemu prawu. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to po pierwsze, że organ odwoławczy powinien rozpatrzeć sprawę merytorycznie w pełnym jej zakresie a nie tylko w zakresie zarzutów sformułowanych w odwołaniu i po drugie, że nie może on rozpoznać i rozstrzygnąć ostatecznie sprawy w zakresie nierozpoznanym przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z treści art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Z przepisu tego należy wyprowadzić zdaniem Sądu wniosek, że w przypadku nadbudowy lub przebudowy obiektu budowlanego lub jego części, z jaką to sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, pozwolenie na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych może dotyczyć jedynie obiektu istniejącego legalnie tj. obiektu wykonanego zgodnie z pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, względnie obiektu zalegalizowanego w odpowiednim trybie. Z przepisem tym korespondują wynikające z art. 48, art. 49b, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego obowiązki organów nadzoru budowlanego wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sytuacjach tam opisanych. W konsekwencji obowiązkiem organów rozpoznających wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę obiektu budowlanego jest ustalenie w toku postępowania, że dotyczy ono obiektu budowlanego ( lub jego części ) zrealizowanego legalnie. Pominięcie ustaleń w tym zakresie skutkuje przyjęciem, że sprawa nie została wyjaśniona należycie do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie proceduralne może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako ustawa p.p.s.a.). Skutkuje to również przyjęcie, iż wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę nastąpiło z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, m.in. art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego , co również stanowi podstawę uchylenia przez Sąd takiego pozwolenia ( w zw. z treścią art. 145 § 1 pkt 1a ustawy p.p.s.a.). W świetle powyższych ogólnych uwag zasadnie stwierdził Wojewoda w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie została wyjaśniona sprawa legalności wybudowania garażu, który miałby zostać zgodnie z wnioskiem inwestora nadbudowany. Skoro jednocześnie ta istotna dla wydania pozwolenia na budowę kwestia nie była w ogóle przedmiotem ustaleń i rozważań organu pierwszej instancji to już sama ta okoliczność uzasadniała zdaniem Sądu wydanie przez Wojewodę decyzji opartej na treści art. 138 § 2 kpa. Rozstrzygnięcie tej kwestii we własnym zakresie na etapie postępowania odwoławczego nastąpiłoby bowiem zdaniem Sądu z naruszeniem określonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący na tym etapie nie naprowadził żadnych dowodów pozwalających na poczynienie w tym przedmiocie istotnych ustaleń. Tym samym nie można podzielić zarzutu sformułowanego w skardze co do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Dowodów takich nie naprowadził również w postępowaniu sądowym ( pomijając już okoliczność, że w świetle treści art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd nie byłby uprawniony do poczynienia istotnych w sprawie ustaleń w przedmiocie pominiętym przez organy orzekające ). Niewątpliwie bowiem za jednoznaczne potwierdzenie legalności budowy garażu nie może być uznana zdaniem Sądu informacja o terenach z dnia [...] r., dołączona do pisma procesowego pełnomocnika skarżącego z dnia [...] r. ( karta 37 akt sądowych ). Zasadnie stwierdził również Wojewoda, że projekt zagospodarowania działki skarżącego, stanowiący część zatwierdzonego przez organ pierwszej instancji projektu budowlanego, nie został sporządzony na mapie o jakiej mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a to w sytuacji gdy mapa ta zawierała adnotację właściwego organu geodezyjno-kartograficznego, że nie może służyć do celów projektowych. Nie można było zatem stwierdzić, że jest to mapa aktualna w rozumieniu tego przepisu. Okoliczność ta mogłaby mieć zaś istotne znaczenie gdyby się okazało, że przedstawiony na niej stan czy to do przebiegu granic działki inwestora, czy to do zainwestowania tej działki i działek sąsiednich, nie odpowiada stanowi rzeczywistemu, co mogłyby mieć istotny wpływ na spełnienie wymogów zgodności projektowanej inwestycji z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. ( np. co do prawidłowo określonych odległości projektowanej budowy od granic działki ). Zdaniem Sądu warunku określonego w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy, w § 8 ust. 1 rozporządzenia M.I. z dnia 3 lipca 2003 r. oraz w § 4 ust. 1 i 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1994 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie ( Dz. U. Nr 25 poz. 133 ), nie wypełnia sporządzenie projektu zagospodarowania na kopii mapy zasadniczej, co akcentował skarżący, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami powinna to być kopia "aktualnej" mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej. Należy przy tym zdaniem Sądu stwierdzić, że dowód z planu zagospodarowania działki sporządzonego na właściwej mapie mogły zostać przeprowadzony przez Wojewodę [...] we własnym zakresie w trybie art. 136 kpa ( dla potwierdzenia ustaleń organu pierwszej instancji ). Zasadnie organ ten takiego dowodu jednak nie przeprowadził gdy z przyczyn wskazanych wcześniej i tak był zobowiązany do wydania decyzji opartej na treści art. 138 § 2 kpa. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. W takiej sytuacji zgodnie z treścią art. 208 tej ustawy Sąd nie orzekał w przedmiocie wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania. su.