II SA/Gl 916/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. – na wniosek obecnej skarżącej – decyzją nr [...] z dnia [...] roku zezwolił wnioskującej na usunięcie z terenu działki nr [...] k.m. przy ul. [...] w K. drzew i krzewów określonych w tym punkcie decyzji, za które naliczył opłatę w wysokości [...] zł. W pkt 1.2 tej decyzji wskazał na obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty na rachunek bankowy UM w K. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Równocześnie w pkt 2.1 decyzji zezwolił wnioskodawcy na usunięcie z działki [...] drzew i krzewów określonych w tym punkcie bez pobierania opłaty, a w pkt 2.2 zobowiązał wnioskodawcę do dokonania na terenie wyżej wymienionej działki nasadzeń rekompensujących, określając ich termin (pkt 2.3). Następnie decyzją (podjętą także na wniosek skarżącej Spółki) nr [...] z dnia [...] roku Prezydent Miasta K. w pkt 1 przesunął Spółce termin płatności opłaty (ustalonej w pkt 1.1 decyzji z [...] ) do dnia [...] roku. Kolejną decyzją (podjętą także na wniosek Spółki) nr [...] z dnia [...] roku Prezydent Miasta K. zmienił decyzję własną z dnia [...] roku w pkt 2.3 i w pkt 3, a w pkt 2 utrzymał w mocy treść pkt 1.1, 2.1 i 2.2 decyzji z [...] roku. W dniu [...] roku (data wpływu), pismem sporządzonym w dniu [...] roku "A" Spółka z o.o. z siedzibą w K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] roku w pkt 1.2 tej decyzji (to jest odnoszącej się do ustalenia terminu zapłaty opłaty za usunięcie drzew i krzewów). W ocenie wnioskodawcy nałożenie obowiązku zapłaty opłaty za usunięcie drzew i krzewów w terminie określonym w decyzji objętej wnioskiem w sposób rażący narusza art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Rażąco naruszono także zdaniem Spółki art. 84 ust. 5 i 5a ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem strony rażące naruszenie tych przepisów prawnych polegało na tym, że organ I instancji nakładając na stronę obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych (pkt 2.2 decyzji z [...] roku) był obowiązany do odroczenia obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów na okres trzech lat od wydania zezwolenia (art. 84 ust. 4 ustawy). Organ wydający decyzję z dnia [...] roku nie odroczył jednak płatności opłaty lecz obarczył stronę obowiązkiem dokonania nasadzeń zastępczych i obowiązkiem zapłaty opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Nadto strona podała, że wykonała udzielone zezwolenie w zakresie usunięcia drzewostanu z nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku, powołując się m. in. na art. 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] roku w części pkt 1.2 tej decyzji (ta część decyzji była objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności). Zdaniem organu decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku w pkt 2 nie została dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Prezydent ten bowiem w punkcie 1 (pkt 1.1 i pkt 2) decyzji udzielił zezwolenia prostego z naliczeniem opłaty i obowiązkiem jej pobrania, natomiast w punkcie 2 (pkt 2.1, 2.2, 2.3) udzielił zezwolenia warunkowego bez naliczenia opłaty uzależniając zezwolenie od wykonania nasadzeń zastępczych. Na fakt ten wskazuje systematyka decyzji i treść udzielonych zezwoleń. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – w terminie – złożyła "A" Spółka z o.o. w K. twierdząc, że nie akceptuje decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku bowiem przy wydawaniu decyzji z dnia [...] roku Prezydent Miasta K. dopuścił się rażącego naruszenia art. 84 ust. 4, ust. 5, ust. 5a ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku, wydaną m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia [...] roku odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] roku w pkt 1.2. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania i stwierdzono, że decyzja Kolegium z dnia [...] roku odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku w pkt 1.2 jest prawidłowa i zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym. W tym zakresie podzielono stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] roku. Nadto organ podał, że decyzja z [...] roku w pkt 1.2 nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" Spółka z o.o. w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] roku z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego błędną wykładnię i uznanie, że wydanie decyzji z dnia [...] roku oraz decyzji z dnia [...] roku przez Prezydenta Miasta K. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 84 ust. 4, ust. 5, ust. 5a ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 84 ust. 4, art. 84 ust. 5, art. 84 ust. 5a ustawy o ochronie przyrody poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca wniosła o objęcie kontrolą sądową decyzji wymienionych w pkt 1 litera a-f skargi oraz w pkt 2 i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności względnie uchyleniu wskazanych w nim decyzji. Wniosła także o wstrzymanie wykonania decyzji "wydanych w sprawie administracyjnej", a w pkt 3 skargi wniosła o wstrzymanie wykonania w części (określonej w tym punkcie) decyzji w nim wyszczególnionych. Domagała się także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi z przyczyn podanych w decyzji ostatecznej z dnia [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nad działalnością administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych) a przy sprawowaniu tej kontroli sąd zobowiązany jest do rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270, dalej powoływana jako ppsa). Działając w wyżej wytyczonych granicach Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja SKO w K. została wydana z naruszeniem art. 27 § 1a kpa (dodany ustawą Dz. U. z 2009 r. nr 195, poz. 1501). Przepis art. 27 § 1a kpa stanowi, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Oznacza to, że wydanie decyzji przez osobę, która podlegała wyłączeniu jest wadą kwalifikowaną stanowiącą podstawę do wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 kpa). W niniejszej sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku funkcję przewodniczącego składu orzekającego Kolegium sprawowała K.C., która była też członkiem składu orzekającego Kolegium podejmującego decyzję w dniu [...] roku, a więc decyzję od której został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do powołanego art. 27 § 1a K.C. podlegała więc wyłączeniu w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak takiego wyłączenia stanowi przesłankę wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (w tym wypadku decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r.) co wynika z art. 145 § 1 pkt 3 kpa stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. Zaistnienie przesłanki wznowieniowej stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 litera b ustawy ppsa stanowi obligatoryjną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do przedstawionego zarzutu skargi, że zapis zawarty w pkt 1.2 decyzji Prezydenta Miasta K. zobowiązujący do wpłaty określonej w pkt 1 decyzji opłaty na określone konto i w określonym terminie został wydany z naruszeniem prawa to jest art. 84 ust. 4, art. 84 ust. 5 i art. 84 ust. 5a to skład orzekający stwierdza, że zarzutu tego nie podziela i w tym zakresie przychyla się do stanowiska zaprezentowanego w orzeczeniu SKO z dnia [...] roku oraz z dnia [...] roku. Otóż, jak zasadnie wskazało Kolegium, o rażącym naruszeniu prawa (w tym art. 84 ust. 4, 5, 5a ustawy o ochronie przyrody) można mówić jedynie wtedy, gdy naruszenie prawa jest tego rodzaju wadą, która powoduje konieczność eliminacji decyzji z obiegu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji administracyjnej. Powyższe naruszenia mają charakter rażących gdy stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w sprawie, a sama decyzja zostaje wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisach prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Zdaniem skarżącej decyzja z dnia [...] roku została wydana w pkt 1.2 z rażącym naruszeniem art. 84 ust. 4, ust. 5 i art. 50 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Według skarżącej to naruszenie polegało na tym, że organ I instancji w pkt 1.2 decyzji zobowiązał ją do wpłaty naliczonej opłaty w punkcie 1.1 w określonym terminie, a w punkcie 2.2 nałożył na nią obowiązek nasadzeń zastępczych. Zdaniem skarżącej obowiązek nasadzeń zastępczych dotyczy także drzew i krzewów na których usunięcie zezwolono w pkt 1.1 decyzji, a w związku z tym organ orzekający był zobligowany stosownie do art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody do odroczenia obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów na okres 3 lat od wydania zezwolenia. Z kolei art. 84 ust. 4 i ust. 5a reguluje dalszy tryb postępowania (po upływie 3 lat) dotyczący umorzenia lub obowiązku uiszczenia opłaty, stosownie do zachowania bądź niezachowania żywotności nasadzonych zastępczo roślin. Inaczej mówić skarżąca kwestionowała zapis pkt 1.2 decyzji z dnia [...] roku, którym ustalono opłatę za usunięcie drzew i krzewów określonych w pkt 1.1 decyzji wskazując na fakt, że w pkt 2.2 tejże decyzji skarżącą zobowiązano do nasadzeń zastępczych. W ocenie skarżącej nasadzenia zastępcze dotyczą także drzew i krzewów na których usunięcie organ zezwolił w pkt 1.1 decyzji objętej wnioskiem. Na wstępie rozważań dotyczących naruszenia przez zapisy pkt 1.2 decyzji nr [...] z dnia [...] roku w sposób rażący obowiązujących przepisów prawa należy stwierdzić, że stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości, może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 (nie mającym zastosowania w sprawie), po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Wydanie tego zezwolenia może być uzależnione od posadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi krzewami lub drzewami, o liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Co do zasady – zgodnie z art. 84 ustawy posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Istotnie organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia obejmuje więcej iż jedno drzewo (jak w niniejszej sprawie) w stosunku do każdego z drzew nim objętych może być wydane inne orzeczenie (odmowa udzielenia zezwolenia, udzielenie zezwolenia z naliczeniem opłaty i obowiązkiem jej uiszczenia, udzielenie zezwolenia ze zwolnieniem od opłaty, udzielenie zezwolenia z naliczeniem opłaty i obligatoryjnym odroczeniem jej pobrania na okres 3 lat, udzielenie zezwolenia pod warunkiem przesadzenia drzew lub posadzenia innych drzew ze zwolnieniem z pobrania opłaty). Wniosek o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew stanowi więc kumulację roszczeń podzielnych, co oznacza, że w jednej decyzji może także nastąpić ich kumulacja. W takim wypadku przesłanki prawne rozstrzygnięcia nie muszą występować łącznie, można wydzielić część spraw i rozstrzygać odrębnie co do poszczególnych drzew. W związku z tym w jednej decyzji administracyjnej mogą znaleźć się różne rozstrzygnięcia i tak co do części drzew można udzielić zezwolenia prostego (usunięcie za opłatą) a co do części udzielić zezwolenia na usunięcie uzależniając ją od nasadzeń zastępczych. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] roku udzielił zezwolenia prostego to znaczy zezwolił na usunięcie drzew (pkt 1.1) z naliczeniem opłaty (1.1) i obowiązkiem jej pobrania (1.2), natomiast w pkt 2,1, 2.2 i 2.3 udzielił zezwolenia warunkowego bez naliczenia opłaty uzależniając zezwolenie od wykonania nasadzeń zastępczych. Wniosek strony o stwierdzenie nieważności dotyczy pkt 1.2 decyzji z [...] roku. Orzekanie w tym zakresie jest możliwe dlatego, że sprawa ma charakter podzielny, a więc można w niej wydzielić części nadające się do samodzielnego rozstrzygania. Zdaniem Sądu pkt 1.2 decyzji Prezydenta Miasta K. to jest orzekającej o terminie uiszczenia opłaty związanej z zezwoleniem na usunięcie drzew (pkt 1.1 decyzji) jest zgodny z prawem. Przedstawione przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące okoliczności stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia (pkt 1.2 tej decyzji) są nieuzasadnione. Sama systematyka decyzji świadczy o tym, że pkt 1,2 tej decyzji odnosi się wyłącznie do pkt 1.1 tej decyzji, natomiast pkt 2.2 do pkt 2.1 decyzji w której uzależniono zgodę na usunięcie z nieruchomości nr [...] w sumie [...] sztuk drzew bez pobrania opłaty od warunku określonego w pkt 2.2 decyzji. Należy też podkreślić, że w pkt 2.2 decyzji, która w części była objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nakazano nasadzenia zastępcze w ilości [...] sztuk drzew ozdobnych, co nie koresponduje z nakazem objętym pkt 1.1 zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższych twierdzeń Sąd pragnie wskazać na uchybienia procesowe organów orzekających, które jednak nie miały – w ocenie składu orzekającego – istotnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji – w postaci nieustosunkowania się przez organ Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do całości wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] roku Prezydenta Miasta K. w zakresie pkt 1.2 tej decyzji, który dotyczył także decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku w zakresie pkt 1-3 oraz pkt 3 decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku. Również w odpowiedzi na skargę, która jest wszak pismem procesowym, brak jest stanowiska organu orzekającego poza stanowiskiem dotyczącym prawidłowości wydania decyzji z [...] roku. W postępowaniu ponownym organ winien uwzględnić uwagi dotyczące składu kolegium orzekającego w sprawie, jak i uwagi związane z obowiązkiem objęcia uzasadnieniem decyzji całego wniosku dotyczącego sprawy, a w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę ustosunkować się do zarzutów skargi. Nadto Sąd pragnie zwrócić uwagę organom orzekającym w sprawie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a więc i jej części wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma nie tylko podmiot będący stroną postępowania zwykłego w którym ta decyzja została wydana, ale również podmiot niebędący stroną w sprawie, jeżeli ta decyzja dotyczy interesu prawnego tego podmiotu. Jak wynika z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (jej części) może nastąpić również na żądanie strony. Jak podkreśla się w orzecznictwie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na żądanie strony wymaga wydania postanowienia (odmienne stanowisko zawiera wyrok WSA z dnia 26.03.1996 r. – SA/Łd 2111/95, wyrok NSA z dnia 3.04.1998 r. – III SA 408/97). W tym zakresie, jak i wpływu decyzji z dnia [...] roku nr [...] i decyzji z dnia [...] roku nr [...] na decyzję, która w pkt 1.2 objęta była wnioskiem o stwierdzenie nieważności organ nie zajął żadnego stanowiska w zaskarżonej decyzji. W związku z tym przypomnieć należy, że wnioskiem o stwierdzenie nieważności może być objęta wyłącznie decyzja obowiązująca w dacie złożenia wniosku. Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera b i c w związku z art. 152 ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 ppsa. sw