II SA/Gl 916/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie legalności obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (PINB) decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.) oraz w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej p.b.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia legalności budowy hali na działce nr 1, ul.[...] w B. W uzasadnieniu organ podał m. in., że na działce jw. została wybudowana hala o wymiarach 15m x 20m, w konstrukcji aluminiowo - stalowej, dach dwuspadowy pokryty plandeką, ściany wykonane z blachy trapezowej. Inwestor przedłożył zaświadczenie Prezydenta Miasta B. z dnia 18 września 2020 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do budowy obiektu tymczasowej hali namiotowej na 180 dni. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł przez pełnomocnika W. Ł., zarzucając naruszenie m. in. art. 6 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niezawarcie wymaganych elementów składowych decyzji do skutecznej realizacji prawa do odwołania; art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego; art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b., poprzez przekroczenie terminu 180 dni do rozbiórki lub przeniesienia tymczasowego obiektu budowlanego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał m. in., że przedmiotowy obiekt powstał na podstawie zgłoszenia z dnia 16 września 2020 r., dla którego zostało wydane zaświadczenie Prezydenta Miasta B. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do budowy tymczasowej hali namiotowej na 180 dni. W związku faktem, iż przedmiotowy obiekt powstał w sposób legalny, organ I instancji wydał decyzję, którą umorzył postępowanie administracyjne. W przypadku niedokonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego w przewidzianym w zgłoszeniu terminie, zastosowanie mają przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ze względu na to, że przedmiotowy obiekt powstał na podstawie zgłoszenia dokonanego do organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Prezydenta Miasta B., organ ten jest uprawnionym do żądania wykonania obowiązku rozbiórki w drodze egzekucji administracyjnej, bowiem jest on wierzycielem. Skargę na powyższą decyzję złożył przez pełnomocnika W. Ł. wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy została przedstawiona kompletna dokumentacja techniczna budowy hali na działce jw.; - art. 8 i 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie, z jakiej przyczyny organ II instancji uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe; - art. 9 i 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia legalności budowy hali; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji PINB w sytuacji, gdy konieczne było uchylenie przedmiotowej decyzji; II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt. 7 p.b., przez przekroczenie terminu 180 dni do rozbiórki lub przeniesienia tymczasowego obiektu budowlanego; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna a rozstrzygnięcie co najmniej przedwczesne. W świetle art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe także wtedy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 marca 2021 r., sygn. II SA/Gl 7/21). Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest bardzo lakoniczne i sprowadza się do skrótowego przedstawienia przebiegu sprawy, zacytowania art. 105 §1 k.p.a. i uznania, że skoro Inwestor przedłożył zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do budowy obiektu tymczasowej hali namiotowej na 180 dni, to znaczy, że owa hala nie stanowi samowoli budowlanej. WINB również sprawę potraktował bardzo skrótowo, zadowalając się w dużej mierze odwołaniem do sformułowań, co uczynił organ I instancji ("PINB dla miasta B. ustalił, iż ...", "Organ I instancji sklasyfikował przedmiotową halę jako ..."), po czym – podobnie jak PINB uznał, że skoro Inwestor przedłożył ww. zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do budowy obiektu tymczasowej hali namiotowej na 180 dni, to znaczy, że roboty budowlane były wykonywane w sposób legalny na podstawie zgłoszenia. Organ odwoławczy jest organem merytorycznym i ma obowiązek przeprowadzić własne ustalenia, zwłaszcza jeśli kontrolowana decyzja była tak lakoniczna i nie uwzględniała wielu aspektów sprawy (bacząc przy tym jednak, by nie została naruszona zasada dwuinstancyjności). PINB wskazał, że przedmiotowy obiekt powstał na podstawie zgłoszenia. Sam fakt dokonania zgłoszenia nie oznacza jednak jeszcze, że nie doszło do naruszenia prawa. W szczególności organy powinny dokładnie wyjaśnić, czy wybudowany obiekt odpowiada zgłoszeniu, a jeśli nie, to czy wymagał uzyskania pozwolenia budowlanego. Definicja tymczasowego obiektu budowlanego została zawarta w art. 3 pkt 5 p.b. (przepisy przywołane są zgodnie z brzmieniem z czasu dokonania zgłoszenia). Pod pojęciem tym należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Odnosząc zatem wskazaną w art. 3 pkt 5 p.b. definicję tymczasowego obiektu budowlanego do treści art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. należy wskazać, że zasadnicza różnica w zestawieniu tych przepisów sprowadza się do wprowadzenia czasowego ograniczenia użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych do 180 dni od rozpoczęcia budowy. Dodatkowo, aby obiekt mógł zostać objęty procedurą zgłoszeniową niezbędne jest to, aby był on niepołączony trwale z gruntem. W razie niespełnienia tegoż warunku dla realizacji obiektu będzie konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. W szczególności należało ocenić, czy parametry techniczne powstałego obiektu wskazują, że jest to obiekt budowlany, który posiada cechę trwałego związania z gruntem. O tym bowiem, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem, ale to czy jego rozmiar, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego z nim związania. Innymi słowy, trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem nie musi oznaczać stałości takiego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Trwałość związania z gruntem wyraża się w wykonaniu takich prac lub zabezpieczeń (bądź konieczności ich wykonania), które mają pozwolić na jego użytkowanie, eliminując możliwość niekontrolowanej zmiany położenia tego obiektu bądź utraty kontaktu z gruntem, wskutek działania sił fizycznych wywołanych samą konstrukcją obiektu albo kumulatywnie: jego konstrukcją i działaniami natury (wiatr, woda, erozja gleby) itp., ewentualnie innymi czynnikami zewnętrznymi (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. II OSK 1658/18). Co więcej, dla kwestii trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem nie zawsze mają znaczenie zastosowane rozwiązania techniczne dotyczące posadowienia obiektu na gruncie, lecz także wielkość obiektu, jak w niniejszej sprawie. Istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej obiektu, jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualne technologie pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych umożliwiających trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Chodzi bowiem o to, aby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody (np. wyrok NSA z 26 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1312/18). W świetle bowiem art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i d p.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in. wymaganą nośność i stateczność konstrukcji. Chodzi także o zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania. Wszystko to jest istotne również z tego powodu, że w świetle §3 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. z 2001 r., Nr 138, poz. 1554 ze zm.) przewidziano konieczność ustanowienia takiego inspektora m. in. przy realizacji obiektów budowlanych lub ich części, które zawierają elementy konstrukcyjne o rozpiętości 12 m i większej, wysięgu 3 m i większym lub o wysokości jednej kondygnacji 6 m i większej. Wtedy, w świetle §4 ww. rozporządzenia "Właściwy organ, w decyzji o pozwoleniu na budowę albo w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, nakłada obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego określonej specjalności, z powołaniem odpowiedniego dla danego obiektu przepisu rozporządzenia." Lakoniczność rozważań obu organów nie pozwala na ocenę sprawy pod kątem powyższych regulacji. Wymogi proceduralne nie zostały zatem dochowane. Stosownie bowiem do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.