II SA/Gl 917/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta T. ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku biurowo-magazynowego na budynek usługowy - salon kosmetyczny i fryzjerski. Przedmiotowa decyzja dotyczyła budynku oraz nieruchomości gruntowych składających się z działek nr 1, 2, 3, 4, 5, i 6 położonych w T. i posiadających dojazd od ul. [...] przez działkę nr 7. Opisane orzeczenie organ wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku I. T., Studio Urody - Kosmetyka I. K.. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52, art. 53 ust. 3-5, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u. p. z. p.) oraz art. 104 k.p.a. W załączniku nr 1 do tej decyzji, sporządzonym na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, Prezydent Miasta T. przedstawił linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczył obszar, w którym przeprowadził analizę urbanistyczną. Wyniki tej analizy przedstawił w załączniku nr 2 do decyzji stwierdzając, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa wielofunkcyjna - wielorodzinna i usług ogólnomiejskich. Przedstawiając wyniki analizy organ wskazał, że z uwagi na zakres rzeczowy planowanej inwestycji odstąpił od ustalenia parametrów budynku, w którym dojdzie do zmiany sposobu jego użytkowania. W punkcie IV decyzji organ ustalił warunki obsługi terenu inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji powołując się na uzgodnienie z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w T. z dnia [...]r. Zgodnie z tym uzgodnieniem dojazd do budynku przewidziano zjazdem z ul. [...] ustalonym dla budynku nr 1. Dopuszczono jednocześnie możliwość skomunikowania terenu inwestycji od strony ul. [...] przez układ istniejących dróg wewnętrznych po działkach nr 8, i nr 9. W punkcie V decyzji określone zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w których m.in. powołano przepis art. 144 k.c. wskazując, że inwestor przy wykonywaniu swoich praw powinien powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Od decyzji tej odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. J. K., właściciel zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 7, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania zakwestionował on ustalenie dojazdu do terenu inwestycji przez jego działkę, a w szczególności brak bliższego wskazania podstaw prawnych dla przyjęcia takiego rozwiązania. W ocenie odwołującego się ustalając taki sposób dojazdu do terenu inwestycji organ winien przeprowadzić uzgodnienie nie tylko z MZUiM w T. lecz również z właścicielem nieruchomości przez którą ten dojazd ma się odbywać. Zarzut ten - zdaniem wnoszącego odwołanie - jest zasadny, bowiem rozważając możliwość dojazdu do budynku inwestora drogami wewnętrznymi od strony ul. [...] organ uzależnił ją od zawarcia porozumienia z właścicielami tych terenów. J. K. zakwestionował równocześnie stanowisko organu, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej od ul. [...], bowiem faktycznie takiego dostępu teren ten nie posiada. Przyznał on co prawda, że jego nieruchomość jest obciążona służebnością przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości objętych księgami wieczystymi nr 1 i 2 lecz organ I instancji winien wskazać, że istnienie tego prawa stanowiło podstawę ustalenia dojazdu do terenu inwestycji. Brak tego rodzaju wskazania w jego ocenie dowodzi, że służebność ta nie stanowiła podstawy wydania decyzji. W ocenie odwołującego się przedmiotowa służebność zapewnia korzystanie ze stanowiącej jego własność nieruchomości tylko właścicielowi nieruchomości władnącej, natomiast prowadzenie działalności gospodarczej wiążącej się z codziennymi przejazdami klientów przez jego działkę będzie wykraczać poza treść tej służebności. Służebność ta nie była bowiem ustanawiana w celu prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości władnącej. Na poparcie swoich twierdzeń J. K. powołał się na art. 287 k.c. określający zakres i sposób wykonywania służebności. Zaskarżoną decyzją z dni [...]r., Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Podstawie prawnej decyzji powołane zostały przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu SKO podało, że po zapoznaniu się z wniesionym odwołaniem wezwało wnioskodawcę I. T. do wykazania, że przewidziany do zainwestowania teren posiada dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na to wezwanie strona przedstawiła odpis z księgi wieczystej 1, w której ujawniona została nieruchomość oznaczona jako działka nr 7. Z wpisu w dziale III tej księgi wynika, że jest ona obciążona służebnością gruntową przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości ujawnionych w KW 1 i KW 2. I. T. przedłożyła także odpis sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...]., rep A nr [...], umowy sprzedaży, której mocą nabyła ona wraz z mężem prawo własności obu tych nieruchomości władnących. W dalszej części uzasadnienia organ zrelacjonował treść przepisów prawnych zawartych w u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej zwanego rozporządzeniem MI), na których podstawie ustalane są warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. SKO uznało następnie, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszystkie wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymogi pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynków przy ul. [...]. W szczególności za chybiony SKO uznało zarzut odwołania dotyczący braku dostępu nieruchomości przewidzianej do zainwestowania do drogi publicznej (ul. [...]), aczkolwiek stwierdziło, że uzasadnienie decyzji organu I instancji było w tym zakresie lakoniczne. Wyjaśniło, że w związku z tym należało uzupełnić ustalenia dowodowe dotyczące tej kwestii. Przedłożone przez inwestora dokumenty nie pozostawiają jednak żadnych wątpliwości, że teren inwestycji spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. p. Organ II instancji dodał, że z powołanego w decyzji pisma MZUiM w T. wynika także możliwość innego rozwiązania w przyszłości kwestii dojazdu do terenu inwestycji. Uznał jednakże, że przedłożone przez wnoszącego odwołanie kopie dokumentów ilustrujące działania podejmowane przez miasto T. zmierzające do zapewnienia możliwości dojazdu do przedmiotowych nieruchomości od strony u. [...] nie mogły mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Organ dodał także, że również poprzedni sposób użytkowania budynku nr 1 jako obiektu biurowo-magazynowego był związany z działalnością gospodarczą, a zatem z istniejącej służebności korzystali nie tylko właściciele nieruchomości władnących. Wskazał wreszcie na unormowanie zawarte w art. 295 k.c. umożliwiające zniesienie służebności, która utraciła wszelkie znaczenie dla korzystającej z niej właścicieli nieruchomości władnącej. W skardze J. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zarówno SKO w K., jak i Prezydent Miasta T. zignorowali możliwość skomunikowania terenu inwestycji od strony ul. [...] przez istniejący układ dróg wewnętrznych, od którego oddziela ją tylko płot. W konsekwencji tego dojazd do tego terenu nie musi prowadzić przez jego działkę. Zarzucił, że orzekające w sprawie organy nie wyłożyły w sposób należyty przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem w toku tej wykładni należało rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy. Przepis ten tymczasem nie determinuje, w jaki sposób ma być zapewniony dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, a zatem niezrozumiałe jest dlaczego dostęp ten ma być zapewniony przez jego działkę. Skarżący podkreślił, że w tym kontekście należało także rozpatrzyć przedłożone przez niego dokumenty, z których wynikało, że dla działek nr 1, 2, 3, 4 przewidziany został dojazd przez nieruchomość gruntową oznaczoną jako działka nr 10. Skarżący zakwestionował wreszcie twierdzenie organu odwoławczego, że dotychczasowy sposób użytkowania budynku nr 1 przy ul. [...] wiązał się z "użytkowaniem jego nieruchomości przez osoby trzecie". Planowana działalność fryzjerska i kosmetyczna zdecydowanie bowiem zwiększy liczbę osób trzecich korzystających z jego działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do jej zarzutów Kolegium podało, że w sprawie nie można było pominąć faktu przysługującego inwestorowi ograniczonego prawa rzeczowego zapewniającego dostęp nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy była zatem podnoszona przez skarżącego możliwość zapewnienia dla terenu inwestycji alternatywnego dostępu do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona bowiem w myśl postanowień art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie dowiodła, że została ona wydana w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.). W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( aktualnie j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 - dalej u.p.z.p.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydania takiej decyzji w przypadku braku planu wymaga w szczególności - zgodnie z art. 59 ust. 1 u. p. z. p. - zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podobnie jak decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określa podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji. Ustalenia te podlegają zaś dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej P.b.) oraz w regulacjach ustanawiających warunki techniczne dla planowanych zamierzeń. Innymi słowy decyzja o warunkach zabudowy wytycza, co należy podkreślić, ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych. Podkreślić też należy, że stosownie do art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informacja tej treści zamieszczona została zresztą w pouczeniu dołączonym do decyzji organu I instancji. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną i w związku z tym nie ograniczył kontroli legalności zaskarżonej decyzji jedynie do zbadania zasadności zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Skład orzekający w toku tej kontroli stwierdził zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami art. 61 ust 1 u. p. z. p., i pozostającymi w ścisłym z nimi związku przepisami rozporządzenia MI. Urbanista sporządzający projekt decyzji organu I instancji w szczególności w sposób zgodny z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI wyznaczył obszar analizowany wokół nieruchomości, której dotyczył wniosek i przeprowadził w na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z uwagi na zakres rzeczowy planowanej inwestycji, polegający wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku, prawidłowo autor analizy urbanistycznej odstąpił od wyznaczenia parametrów projektowanej inwestycji takich, jak: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej jej krawędzi oraz geometrii dachu. Urbanista ten w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji zagospodarowania terenu występującej w obszarze analizowanym zasadnie doszedł natomiast do wniosku, że pozwalają one na realizację przez inwestora planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku. Podzielić należy w konsekwencji stanowisko organów obu instancji, że brak było przeszkód do wydania dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga także, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowej wykładni i w konsekwencji błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. podkreślić należy, że w kontrolowanym postępowaniu organy nie były zobowiązane do zajęcia stanowiska rozstrzygającego wątpliwości zgłaszane w tej kwestii przez skarżącego. Przepisem tym ustawodawca ustanowił bowiem tylko jeden z warunków umożliwiających wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Warunek ten został zaś niewątpliwie spełniony w kontrolowanej sprawie z uwagi na brzmienie art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w tej ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W konsekwencji ewentualna możliwość skomunikowania terenu inwestycji z ul. [...] i nie zamieszczenie w kontrolowanych decyzjach wiążących rozstrzygnięć dotyczących tej kwestii nie mogło mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem tych aktów. Przedłożony przez I. T. odpis aktu notarialnego z dnia [...]r., rep A nr [...], bezsprzecznie natomiast dowodzi, że nieruchomości, których prawo własności nabyła ona wraz z mężem umową sprzedaży, zostały ujawnione w księgach wieczystych [...]i [...]. Pierwsza z tych nieruchomości składała się z działek 1, 2, 3, 4 i była zabudowana budynkami, w tym budynkiem nr 1. Z kolei druga z nabytych nieruchomości składała się z działek nr 5 i 6. Z kolei z wpisu zamieszczonego w dziale III przedstawionej przez wnioskodawczynię odpisu księgi wieczystej [...], w której ujawniona została nieruchomość skarżącego oznaczona jako działka nr 7, wynika, że nieruchomość ta jest obciążona służebnością gruntową przejazdu i przychodu na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości ujawnionych w KW 1 i KW 2. Podkreślić trzeba, że oznaczenia obu tych ksiąg odpowiadają aktualnie stosowanym oznaczeniom 1 i 2. Tym samym nie może być kwestionowane, że nieruchomości, na których I. T. ma zrealizować swoje zamierzenie inwestycyjne mają zapewniony dostęp do ul. [...] przez służebność gruntową, którą obciążona została nieruchomość skarżącego. Z przytoczonych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.