II SA/Gl 919/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem wniesionym w dniu [...] r. D. Z. zwrócił się do Burmistrza Gminy C. z wnioskiem o wymeldowanie E. P. z budynku położonego w L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podał, iż E. P. od [...] lat nie mieszka w budynku tym lecz w znajdującym się obok budynku gospodarczym. Stary budynek, stanowiący własność wnioskodawcy, jest natomiast w stanie ruiny, grozi zawaleniem i wnioskodawca chciałby móc możliwie szybko go rozebrać. W trakcie czynności wyjaśniających, w tym przesłuchania E. P. i D. Z. oraz oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego organ I instancji ustalił, że z uwagi na stan obiektu E. P. istotnie opuścił go około [...] lat temu. W budynku nie ma mebli oprócz szafy, w której znajdują się ubrania E. P., tapczanu i foteli. Dom w protokole z oględzin określono jako całkowicie zniszczony, nadający się do rozbiórki. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz C. orzekł o wymeldowaniu E. P. z pobytu stałego w L. ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz. U. 2006, Nr 139, poz. 933 z późn. zm.) wskazując, iż jego zdaniem spełnione zostały określone w przepisie tym przesłanki do wymeldowania. Z przeprowadzonych oględzin lokalu wynika bowiem, że budynek przy ulicy [...] w L., w którym E. P. był zameldowany od dnia [...] r. jest obecnie niezamieszkały. Budynek jest całkowicie zniszczony, w oknach brakuje szyb, ze ścian odpada tynk. Strony przesłuchane na okoliczność zamieszkania E. P. zgodnie zeznały, że wyżej wymieniony od około [...] lat nie zamieszkuje w przedmiotowym budynku, wyprowadzając się zabrał ze sobą część swoich rzeczy osobistych, reszta pozostała w budynku. E. P. od chwili wyprowadzenia się w przedmiotowym budynku nie nocował. Wobec powyższego, zdaniem organu I instancji, zostały spełnione przesłanki do wymeldowania określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdyż E. P. w przedmiotowym lokalu obecnie nie zamieszkuje i nie prowadzi w nim swego centrum życiowego, nie dopełnił także obowiązku wymeldowania się z tegoż lokalu najpóźniej w dniu jego opuszczenia. E. P. w terminie ustawowym złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Odwołujący się podniósł, iż jest [...]. Budynek, w którym się urodził zmuszony był opuścić z uwagi na to, że został on początkowo przez rodzinę siostry zdewastowany, a następnie w części rozebrany co naruszyło jego konstrukcję. Odwołujący się wskazał nadto, iż nie został powiadomiony o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczył i zanalizował regulacje prawne dotyczące procedury wymeldowania podkreślając, iż organ I instancji ustalił, że E. P. nie przebywa w spornym lokalu, a jego opuszczenie miało charakter dobrowolny i trwały. Opuszczając miejsce pobytu stałego zabrał swoje rzeczy osobiste, mebli natomiast nie posiadał. W konsekwencji organ I instancji prawidłowo orzekł o wymeldowaniu strony. Meldunek jest bowiem tylko rejestracją pobytu osoby w danym lokalu, a ewidencja ludności ma odzwierciedlać stan rzeczywisty, a nie pozorowany, odnoszący się do przebywania określonej osoby pod oznaczonym adresem. Odnosząc się z kolei do zawartego w odwołaniu zarzutu E. P., że nie został on zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy organ II instancji wskazał, że w dniu [...] r. odwołujący się zapoznał się z całym materiałem dowodowym, o czym świadczy podpisany przez niego protokół z udostępnienia akt. Po tej dacie organ I instancji nie uzupełniał akt sprawy o żaden nowy dowód. Pismem z dnia [...] r. E. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż orzekające w sprawie organy z powodu wprowadzenia ich w błąd uczyniły go bezdomnym. Wskazał, że zamieszkuje w budynku gospodarczym, w którym jest pokój, kuchnia i łazienka. Budynek ten wyposażony jest we wszystkie media oprócz prądu. Obiekt ten był cyt. "wybawieniem" dla rodziny albowiem przez długie lata zamieszkiwał w nim skarżący z ojcem, a po jego śmierci z matką chrzestną, którą opiekował się do śmierci. Budynek do tej pory zasilany był z budynku głównego jednak w dniu [...] r. prąd niespodziewanie dla strony został odłączony, a następnie budynek główny został rozebrany. Obecnie skarżący pozbawiony jest i prądu i telefonu, z którego często korzystał z uwagi na swą znaczną niepełnosprawność. Dodatkowo podkreślił, że pracował [...] lat w budownictwie, jest [...] , nigdy nie zalegał z żadnymi płatnościami. Skarga została wniesiona w terminie. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...] r. E. P. rozwinął tezy skargi dodając, iż wskutek wymeldowania nie mógł uczestniczyć w wyborach, nadto nie będzie mógł korzystać z usług banków i placówek opieki zdrowotnej. Do pisma dołączył m.in. kopię umowy najmu budynku gospodarczego z dnia [...] r. (treść umowy zostanie przybliżona w dalszej części niniejszego uzasadnienia). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX 53964. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 1 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ewidencja ludności polega m.in. na rejestracji danych o miejscu pobytu osób. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 2b powołanej wyżej ustawy celom ewidencyjnym służy zameldowanie, które winno potwierdzać fakt pobytu osoby w lokalu. Kwestiom z kolei związanym z wymeldowaniem poświęcony został w ustawie art. 15, zgodnie z którego ust. 1 osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. W myśl natomiast ust. 2 wskazanego wyżej przepisu organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Odnosząc się do wskazanej wyżej ciążącej na organie gminy powinności dokonania wymeldowania osoby, która wbrew przepisom obowiązku tego sama nie dopełniła zaakcentować należy, że opuszczenie miejsca stałego pobytu, jako niezbędna przesłanka wymeldowania, określona w art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy, winno być rozumiane jako dobrowolne wyprowadzenie się wynikające z własnej woli osoby zainteresowanej, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób - por. w tej kwestii np. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2003 r,, V SA 2323/02, LEX nr 159183. Na równi z dobrowolnym wyprowadzeniem się z lokalu traktuje się jednak także sytuację, w której wprawdzie dana osoba wyprowadza się pod przymusem bądź zostaje z lokalu bezprawnie usunięta jednak godzi się z tym i nie korzysta z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Nadto wskazać należy, iż opuszczeniem jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. por. np. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2002 r., V SA 935/02, LEX nr 149535 wraz z przytoczonym tam wcześniejszym orzecznictwem, a w tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 1986 r., III SA 437/86, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca1985 r., SA/Gd 573/85, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1987 r., SA/Gd 1073/86 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 1987 r., SA/Wr 110/87. Podkreślić nadto w tym miejscu należy, iż tak samo jak zameldowanie, również wymeldowanie jest wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących pobytu określonej osoby. Analogicznie więc jak w przypadku zameldowania, również przy wymeldowaniu źródłem powinności organu administracji dokonania tej czynności jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu, niezależnie od tego, czy utraciła formalne uprawnienie do przebywania w tym miejscu - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2003 r,, V SA 1398/02, LEX nr 159189. Badając merytoryczną poprawność podjętej przez organ I instancji decyzji o wymeldowaniu E. P., a także decyzji drugoinstancyjnej rozstrzygnięcie to utrzymującej w mocy, rozważyć zatem należy, czy E. P. istotnie opuścił, w sposób określony powyżej, miejsce pobytu, z którego wskazanymi wyżej decyzjami został wymeldowany. Kwestia ta ma charakter kluczowy w sprawie. Ewentualne stwierdzenie bowiem, iż w rzeczywistości E. P. nie opuścił miejsca, z którego został wymeldowany czyniłoby podjęte w tym zakresie działanie organów niedopuszczalnym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż decyzją z dnia [...] r. Burmistrz C. orzekł o wymeldowaniu E. P. nie z konkretnego budynku lub mieszkania lecz z cyt. "pobytu stałego w L. ul. [...]". Jak wynika bowiem zarówno z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej jak i zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji Wojewody z dnia [...] r. obydwa orzekające w sprawie organy uznały, że skoro skarżący [...] lat temu, czemu nie przeczy, opuścił położony na nieruchomości budynek mieszkalny, w którym uprzednio zamieszkiwał, to niejako automatycznie oznacza to, iż opuścił stałe miejsce pobytu pod adresem, z którego został wymeldowany. Fakt ten z akt sprawy jednakowoż nie wynika, a wskazywane zarówno przez skarżącego okoliczności jak też zawarte w aktach dowody sugerują raczej sytuację zgoła odmienną. Pamiętać bowiem należy iż w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432) każda nieruchomość powinna mieć jeden numer porządkowy. Tym samym numerem porządkowym oznacza się również budynki położone na nieruchomości, nawet jeżeli stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (z zastrzeżeniami wynikającymi z § 4 i 5 rozporządzenia). W konsekwencji orzeczenie, jak to uczynił organ I instancji, o wymeldowaniu skarżącego nie z konkretnego lokalu, a jedynie z pobytu stałego pod określonym adresem wymagałoby uprzedniego wykazania, iż E. P. opuścił nie tylko jeden z położonych na działce budynków lecz w ogóle nie przebywa już na nieruchomości oznaczonej adresem ul. [...]. Wskazać w tym miejscu należy, że w myśl twierdzeń skarżącego po opuszczeniu przed laty, z uwagi na zły stan techniczny, budynku, w którym zamieszkiwał, przeniósł się wraz z ojcem do znajdującego się obok budynku określanego jako "gospodarczy", w którym zamieszkuje do chwili obecnej. Fakt ten potwierdził na rozprawie w dniu [...] r. także uczestnik postępowania, D. Z., dowodem na jego prawdziwość jest również zawarta w aktach sprawy umowa najmu, wedle słów uczestnika nadal obowiązująca, zawarta w dniu [...] r. Na mocy umowy tej M. Z. wynajęła E. P. przedmiotowy budynek gospodarczy (notabene wg słów skarżącego w rzeczywistości posiadający pokój, kuchnię, łazienkę, jak również media poza energią elektryczną) zobowiązując skarżącego, pod rygorem rozwiązania umowy, m.in. do wykonania dojazdu i ogrodzenia, usunięcia bliżej nieokreślonej szopy i ponoszenia wszelkich związanych z budynkiem kosztów. Z przedłożonego Sądowi materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny czy budynek ów znajduje się na tej samej nieruchomości i pod tym samym adresem co budynek mieszkalny, z którego skarżący wyprowadził się przed laty, oświadczenia stron i treść umowy taką możliwość wyraźnie jednak sugerują. Pomimo powstałej istotnej wątpliwości akta sprawy nie wskazują jednak na to by organ I instancji przed wydaniem decyzji orzekającej o wymeldowaniu E. P. zbadał gdzie w istocie skarżący zamieszkuje, czy faktycznie w budynku określanym jako gospodarczy, którego charakter w rzeczywistości jest niejasny, a jeśli tak to czy budynek ten znajduje się pod tym samym adresem, z którego organ ten zamierzał dokonać wymeldowania. Jedynie na marginesie, albowiem wykracza to poza przedmiot niniejszej sprawy, wskazać można, iż w konsekwencji organ I instancji nie stwierdził czy skarżący mieszka w godnych warunkach czy też z uwagi na jego niepełnosprawność (skarżący podnosi, iż jest [...]) sytuacja, w której się znajduje wymaga stosownych działań ze strony gminy. Pomimo uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy z przedłożonych tut. Sądowi akt administracyjnych nie wynika nadto by także rozpoznający odwołanie Wojewoda podjął jakiekolwiek czynności celem ustalenia gdzie E. P. w rzeczywistości koncentruje swe sprawy życiowe, nie zlecił też stosownego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną uznać należy za naruszające przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje te uznać bowiem należy za co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego.