II SA/Gl 919/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2022 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 2 maja 2022 r. nr WINB-WOA.7722.77.2022.SS/AG w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 10 marca 2022 roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 61a §1i2ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej - k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie cyt. "(...) wnoszę o podjęcie działań związanych z nielegalną zmianą sposobu użytkowania obiektów znajdujących się na działce 1 w S., gmina [...] P." W treści uzasadnienia wskazano, że wnioskodawczyni E. B. (dalej, skarżąca) została wezwana do uzupełnienia wniosku, poprzez wyartykułowanie swojego interesu prawnego lub obowiązku, jako strona postępowania, zgodnie z art. 28 k.p.a., tj. przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających własność bądź współwłasność działki sąsiadującej. Wnioskodawczyni w odpowiedzi przedłożyła akt notarialny, z którego wynika, że jest właścicielką działki 2, która nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr 1. Nie jest więc stroną postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła E. B., nie zgadzając się z odmową wszczęcia postępowania. Skarżąca wskazała, że organ błędnie utożsamił "sąsiadowanie" działki z "graniczeniem", co nie znajduje podstaw faktycznych ani prawnych. Podniosła, że organ zobligowany był przeprowadzić wszystkie niezbędnie czynności, polegające na wytyczeniu obszaru oddziaływania obiektów na działce 1, po zmianie sposobu zagospodarowania. Wskazała, że informowała o docieraniu uciążliwości prowadzonej działalności do jej nieruchomości, co świadczy o jej interesie prawnym i posiadaniu statusu strony. Postanowieniem z dnia 2 maja 2022 roku, nr WINB-WOA.7722.77.2022.SS/AG, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm. – dalej p.b.) uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości. W treści uzasadnienia wskazano, że w dniu 19 września 2020 roku weszła w życie nowelizacja ustawy – Prawo budowlane, którą dodano art. 72a, zgodnie z którym postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Natomiast przepis art. 61 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego. W związku z powyższym wskazano, że jeśli wszczęcie postępowania w sprawach, o których mówi art. 53a oraz 72a p.b., następuje wyłącznie z urzędu, to regulacja dotycząca wszczynania postępowania na wniosek i procedura odmowy uwzględnienia tego żądania, określona w art. 61a § 1 k.p.a., nie znajduje w ogóle zastosowania. To skutkuje rozpatrzeniem wniosku o wszczęcie postępowania, jako skargi z art. 227 k.p.a. Organ II instancji podzielił stanowisko o braku posiadania przez żalącą legitymacji strony. PINB niezasadnie wydał w tym zakresie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie skargę złożyła E. B., zarzucając: 1) naruszenie art. 72a p.b., poprzez jego błędną wykładnię, 2) naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie przepisów prawa, 3) naruszenie art. 8. k.p.a., poprzez instrumentalne wykorzystanie prawa, 4) naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez nieudzielenie należytej i wyczerpującej informacji uzasadniającej odmowę przyznania statusu strony, 5) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez odmowę przyznania statusu strony, 6) naruszenie art. 12 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, 7) naruszenie art. 35 k.p.a., poprzez naruszenie 30. dniowego terminu na rozpatrzenie odwołania. Ponadto zarzucono również: 1) naruszenie art. 237 § 1 k.p.a., poprzez przewlekły sposób prowadzenia postępowania, 2) naruszenie art. 237 § 3 k.p.a., poprzez odmowę i bezczynność w sprawie udzielenia odpowiedzi o powziętych ustaleniach w przedmiotowej sprawie, 3) naruszenie art. 233 k.p.a., poprzez niewszczęcie postępowania administracyjnego w trybie określonym w dziale II k.p.a., 4) niewypełnienie obowiązków wynikających z art. 81 p.b., 5) naruszenie art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Organ odwoławczy powołuje się m. in. na treść art. 72a p.b. Zgodnie z jego treścią "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu." Z kolei art. 71a ust. 4 p.b. stwierdza, że: "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części." Zasadą jest wszczynanie postępowań na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 k.p.a.). Z kolei art. 72a p.b. ma ograniczony zakres stosowania, dotycząc jedynie konkretnych postępowań ("w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. [...]). Odsyła zatem m. in. do art. 71a ust. 4 p.b. Z kolei ten ostatni przepis wskazuje na konkretne przypadki: 1) niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1; 2) dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania; 3) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu. WINB nie wykazał, by zachodził którykolwiek z powyższych przypadków, np. zmiany sposobu użytkowania obiektu pomimo wcześniejszego wniesienia sprzeciwu. To z kolei nie pozwala na uznanie wskazanego rozstrzygnięcia WINB za prawidłowe. Zatem jedynie wykazanie zaistnienia ww. konkretnych okoliczności daje podstawy do powołania się na art. 72a p.b. Co więcej, w orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a ust. 1 p.b. oraz 72a p.b. nie jest samodzielną podstawą, by odmówić jego prowadzenia. Pogląd odmienny doprowadziłby do nieracjonalnych wniosków. Oznaczałby na przykład niedopuszczalność złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości skutecznego wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę, wydanym w postępowaniu, którego uczestnikiem był tenże sąsiad ( por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2022 r., II SAB/Kr 89/22 i podane tam orzecznictwo). Wskazać należy, że nawet przed nowelizacją przepisów, o której pisze WINB, przyjmowano, że postępowania przed organem nadzoru budowlanego prowadzone były zawsze z urzędu, także, kiedy zostały zainicjowane przez podmiot mający interes prawny, w tym sąsiada. Organ ma bowiem obowiązek zapewnić, by obiekt budowlany został doprowadzony do stanu odpowiadającego prawu, a nie żądaniom strony (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r., II SAB/Gl 38/21). W tym zakresie ww. nowelizacja potwierdza jedynie to, co wynikało wcześniej z orzecznictwa. Nie oznaczało to jednak, że podmioty posiadające interes prawny, w tym sąsiedzi, nie mogli uczestniczyć w prowadzonych postępowaniach. WINB wielokrotnie traktował takie osoby, jako uczestników. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia. W tym kontekście należy ustalić prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji i zastosowania art. 61a k.p.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. ----------------------- Sygn. akt II SA/GI 919/22 Sygn. akt II SA/Gl 919/22