II SA/Gl 919/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skarg R. B. (B.), Powiatu W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr NWXIV.7581.3.5.2023 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz R. B. (B.) 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Powiatu W. 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 24 stycznia 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta T., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej: I. zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność Powiatu [...], położonej w J. przy ul. [...], oznaczonej jako działka dotychczasowa nr [...] na cztery nowe działki: nr [...] o powierzchni 0,2438 ha, nr [...] o powierzchni 0,0266 ha, nr [...] o powierzchni 0,2277 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0524 ha. Projekt podziału wraz z wykazem zmian gruntowych stanowił załącznik nr 1; II. (1) zwrócił wymienionym kolejno w decyzji spadkobiercom M.K. i A.K. nieruchomość gruntową oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,4715 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w J. jako własność Powiatu [...] oraz (2) zobowiązał nowonabywców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 630.813,50 zł., podając kwoty przypadające na każdą osobę zobowiązaną do zwrotu; III. odmówił zwrotu nieruchomości położonych w J., obejmujących w granicach dawnej własności część działki nr [...] o powierzchni 524m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] Sądu Rejonowego w J. jako własność Powiatu [...] oraz działki nr [...] o powierzchni 67m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] Sądu Rejonowego w J. jako własność Gminy J. Od decyzji organu I instancji zostały wniesione dwa odwołania. Pierwsze odwołanie wniósł Powiat [...], zaskarżając w całości decyzję organu I instancji. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów k.p.a. oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie wnioskodawców za strony postępowania, uznanie, że część nieruchomości objętej postępowaniem stała się zbędna na cel wywłaszczenia oraz podnosząc zarzuty do treści operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej, a także zastosowanie w sprawie ograniczenia obowiązku zwrotu odszkodowania zgodnie z treścią art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona podniosła również zarzut nierozpoznania wniosku o wyłączenie pracownika organu I instancji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta T. do ponownego rozpatrzenia. Drugie odwołanie wniósł R.B. (dzierżawca części wywłaszczonej nieruchomości), wskazując w nim, że decyzję organu I instancji zaskarża w części tj. w zakresie punktu II podpunkt 1 oraz 2. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów procedury administracyjnej oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie wnioskodawców za strony postępowania, uznanie, że część nieruchomości objętej postępowaniem stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a także zastosowanie w sprawie ograniczenia obowiązku zwrotu odszkodowania zgodnie z treścią art. 217 ust. 2 u.g.n. Z uwagi na podniesione zarzuty odwołujący, wskazując na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości ewentualnie o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę zwrotu nieruchomości gruntowej. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2023 r. wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy pkt II decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że orzekł o utrzymaniu tylko punktu II decyzji pierwszo instancyjnej, gdyż tylko w tym zakresie decyzja ta została zaskarżona we wniesionych w sprawie odwołaniach. Ponadto przedstawił motywy, jakimi kierował się, utrzymując tę części decyzji organu I instancji. Na powyższą decyzję do tutejszego Sądu wniesione zostały dwie skargi: Pierwszą wniósł Z.B. (dalej jako "pierwszy skarżący"), który jest dzierżawcą nieruchomości objętej zwrotem, drugą wniósł Powiat [...]. W obu skargach zaskarżono całość decyzji organu odwoławczego. W pierwszej skardze zarzucono: I. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ samodzielnego ustalenia - bezpodstawnie, z przekroczeniem jego kompetencji i w sposób nietrafny - jakoby M. i A.K. nabyli (poprzez zasiedzenie) prawo własności działki nr [...] jeszcze przed datą, w której decyzja wywłaszczeniowa uzyskała walor ostateczności (a więc jeszcze przed dniem 6 czerwca 1969 r.), podczas gdy postanowienie Sądu Powiatowego w W. o zasiedzeniu tejże działki wydane zostało dopiero dnia 15 lipca 1969 r. (czyli po upływie ponad trzech miesięcy od wydania decyzji wywłaszczeniowej); 2) art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, jakoby "w latach 1969-1979 teren działki nr [...] był wykorzystywany przez wiele podmiotów związanych z ogólnie rozumianą budową miasta, a poszczególne lokowały tam swoje zaplecza" (str. 12 decyzji Wojewody), podczas gdy żaden ze zgromadzonych przez organy materiałów dowodowych nie pozwala na kategoryczne i stanowcze stwierdzenie, że zaplecze budowy urządzone na wywłaszczonej działce nr [...] w latach 1969-1979 było rzekomo wykorzystywane na potrzeby "ogólnie rozumianej budowy miasta". II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 4 pkt 4 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez niesłuszne przyjęcie, że osobami pozbawionymi prawa własności wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot byli M.K. i A.K., a w rezultacie przyjęcie, że ich spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; podczas gdy nie byli oni wskazani w treści decyzji wywłaszczeniowej jako właściciele nieruchomości, a sądowe postanowienie o zasiedzeniu (uzyskane przez nich dopiero po skutecznym wywłaszczeniu) było wadliwe z uwagi na brak obligatoryjnego elementu w postaci daty dziennej tegoż zasiedzenia; 2) art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 u.g.n. poprzez uznanie, iż cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany, podczas gdy ustalenie, iż na wywłaszczonej działce nr [...] przez lata funkcjonowało zaplecze budowlane generalnego wykonawcy budowy osiedla mieszkaniowego [...] sprzeciwia się uznaniu, jakoby wywłaszczona nieruchomość nie była nieodzowna (niezbędna) do realizacji celu w postaci wybudowania tegoż osiedla mieszkaniowego. Wobec powyższych zarzutów pierwszy skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a także uchylenia w całości decyzji organu I instancji. Ponadto skarżący ten domaga się zasądzenia od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W skardze Powiatu [...] (sygn. akt II SA/Gl 922/23) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na ograniczeniu się do rozpatrzenia punktu II decyzji organu I instancji, a w konsekwencji nie rozpoznaniu odwołania zgodnie z jego granicami; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności, czy z wnioskiem o żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości albo jej części wystąpili wszyscy uprawnieni właściciele lub ich spadkobiercy; c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przejawiającej się w braku rozważenia, czy nieruchomość objętą postępowaniem w istocie rzeczy można uznać za zbędą dla celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto w drugiej skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: a) art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że z wnioskiem o żądanie zwrot wywłaszczonej nieruchomości albo jej części wystąpili wszyscy uprawnieni właściciele lub jego spadkobiercy; b) art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że wniosek o zwrot nieruchomość dotyczy nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wobec powyższych zarzutów skarżący Powiat wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie punktu I i II, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze zawarto także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 16 października 2023 r. sprawa ze skargi Powiatu [...] została połączona ze sprawą ze skargi R.B. celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (pod sygn. II SA/Gl 919/23). Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. pełnomocnik pierwszego skarżącego podtrzymał skargę i przedstawioną w niej argumentację. Natomiast pełnomocnicy uczestników postępowania wnieśli o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, z tym, że organ orzekł o utrzymaniu w mocy jedynie punktu II decyzji organu I instancji. Organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wydana w tym postępowaniu decyzja organu I instancji składała się z trzech punktów oznaczonych kolejno jako punkt I, II i III. W pkt I organ I instancji zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność Powiatu [...], położonej w J. przy ul. [...], oznaczonej jako działka dotychczasowa nr [...] na cztery nowe działki: nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Punkt II decyzji organu I instancji składał się dodatkowo w dwóch podpunktów oznaczonych jako podpunkt 1 i 2. W pierwszym z podpunktów orzeczono o zwrocie spadkobiercom M.K. i spadkobiercom A.K. nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,4715 ha. W drugim z podpunktów organ zobowiązał wskazane wyżej osoby do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 630.813,50 zł. Natomiast w pkt III organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości położonych w J., obejmujących w granicach dawnej własności części działki nr [...] o powierzchni 524 m2 oraz odmówił zwrotu działki nr [...] o powierzchni 67m2 (obie działki stanowiły własność Powiatu [...]). Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia dwóch odwołań. Pierwsze odwołanie wniósł Powiat [...]. Na wstępie tego odwołania wskazano, że zaskarżenie dotyczy całości decyzji organu I instancji. Pomimo tego organ odwoławczy pismem z dnia 30 marca 2023 r. zwrócił się do odwołującego o sprecyzowanie zakresu zaskarżenia poprzez określenie, czy decyzja organu I instancji została zaskarżona w całości czy w części. Odwołujący Powiat udzielił odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z dnia 7 kwietnia 2023 r. Wyjaśnił w nim, że zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji w odwołaniu został sformułowany szeroko jako zaskarżenie całej decyzji oraz przedstawił motywy takiego postępowania. Jednocześnie w części końcowej pisma Powiat wskazał, iż punkt III zaskarżonej odwołaniem decyzji, mimo braku jasnego uzasadnienia, można uznać za korzystny. Z tego względu oświadczył, że nie zaskarża punktu III decyzji organu I instancji. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że zakresem zaskarżenia w ramach odwołania wniesionego przez Powiat objęto punkt I i punkt II decyzji. Ponadto ze względu na powiązanie pomiędzy pkt I (w ramach którego w wyniku podziału na potrzeby orzeczenia o zwrocie utworzono m.in. nową działkę nr [...]) i pkt III (w którym odmawia się zwrotu właśnie działki nr [...]) uznać należało, że zakres zaskarżenia dotyczy także punktu III – a zatem całości decyzji organu I instancji.) Pomimo takiego zakresu zaskarżenia organ odwoławczy w kontrolowanej decyzji orzekł wyłącznie o utrzymaniu w mocy punktu II decyzji organu I instancji. Oznacza to, że na skutek wydania kontrolowanej obecnie decyzji organu odwoławczego do obrotu prawnego weszło ostateczne rozstrzygnięcie o zwrocie nieruchomości wskazanej w pkt II podpunkt 1 decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie nowonabywców do zwrotu odszkodowania w podanych przez organ wysokościach zgodnie, z tym co wynika z pkt II podpunkt 2 decyzji organu I instancji. Jednocześnie wobec nierozpatrzenia odwołania dotyczącego pkt I decyzji organu I instancji podział nieruchomości w tym punkcie pozostaje nadal rozstrzygnięciem nieostatecznym. Oznacza to, że zwrot nieruchomości orzeczony w pkt II decyzji organu I instancji dotyczy działki, która jeszcze nie zafunkcjonowała w obrocie prawnym. To samo dotyczy odmowy zwrotu działki nr [...] w pkt. III). Do powstania tych działek potrzeba bowiem ostateczności podziału, o którym mowa w pkt I decyzji organu I instancji, a w tym zakresie decyzja ta, wobec jedynie częściowego rozpatrzenia odwołania, pozostaje nadal nieostateczna. Przedstawionych tutaj konsekwencji nie zmienia okoliczność, że drugi odwołujący w odwołaniu wyraźnie wskazał, że zaskarża wyłącznie punkt II decyzji organu I instancji. Nie sposób przy tym nie dostrzec, że pomimo takiego zaskarżenia w tym odwołaniu zawarto żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania w pierwszej instancji w całości (ewentualnie uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odmowę zwrotu działki nr [...] i nr [...]). Wobec takiej treści żądania zawartego w odwołaniu, to w odniesieniu do tego odwołującego (a nie w odniesieniu do odwołującego Powiatu) organ odwoławczy powinien był zwrócić się najpierw o wskazanie, czy przedmiotem zaskarżenia jest część, czy całość decyzji organu I instancji. Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przy czym naruszenie to nie tylko mogło ale miało wpływ na wynik sprawy. Utrzymując bowiem jedynie punkt II decyzji organu I instancji organ odwoławczy nadał przymiot ostateczności zwrotowi działek, które wobec nieostateczności podziału (pkt I decyzji organu I instancji), w istocie jeszcze nie powstały. Przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu na utrzymanie w mocy całości zaskarżonego rozstrzygnięcia w sytuacji, w której w wyniku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ ten dochodzi do wniosku, że zachodzą podstawy do wydania rozstrzygnięcia o treści zbieżnej z decyzją organu I instancji. Natomiast nie sposób z niego wywieźć uprawnienia do ograniczenia zakresu utrzymania w mocy jedynie części decyzji organu I instancji w sytuacji, w której wynikający z odwołania zakres zaskarżenia wykracza poza tą część, a organ odwoławczy w żaden sposób nie rozstrzyga o tej pozostałej części decyzji organu I instancji. Ze względu na charakter powyższego naruszenia przedwczesnym było odnoszenie się przez Sąd do zarzutów dotyczących zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym realizacji celu wywłaszczenia, czy legitymacji osób ubiegających o zwrot. Najpierw bowiem organ odwoławczy powinien rozpatrzyć całość odwołania i wydać ostateczne rozstrzygnięcie dotyczące całej sprawy, zgodnie z zakresem wyznaczonym przez organ I instancji. Ponadto przedwczesną jest ocena zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji w której ostatecznie nie rozstrzygnięto o wydzieleniu działek, których bezpośrednio dotyczy zwrot (a także odmowa z pkt III decyzji organu I instancji) . Sąd nie mógł przy tym dokonać wyprzedzającej kontroli prawidłowości podziału działki nr [...] dokonanego w pkt I decyzji organu I instancji, gdyż w istocie oznaczałoby to kontrolę nieostatecznego rozstrzygnięcia tego organu zanim merytorycznie orzeknie o tym rozstrzygnięciu organ odwoławczy, do czego organ ten jest zobligowany wobec wskazanego powyżej zakresu zaskarżenia, który w ocenie Sądu okazał się szerszy niż przyjął to organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej w skrócie "p.p.s.a.") orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie drugim i trzecim sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). W odniesieniu do każdego ze skarżących zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł). W odniesieniu do kosztów zasądzonych na rzecz skarżącego wskazanego w punkcie drugim wyroku uwzględniono ponadto uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. Organ odwoławczy w ramach ponownego postępowania rozpatrzy odwołania z uwzględnieniem całego dokonanego w nich zakresu zaskarżenia. Najpierw jednak zwróci się do pierwszego skarżącego o sprecyzowanie zakresu zaskarżenia, a to wobec wskazanego powyżej zakresu żądania, dotyczącego uchylenia decyzji organu I instancji.