II SA/Gl 92/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), WSA /del./ Jolanta Rosińska, Protokolant staż. Beata Kapłon, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2006 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]/[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2106 ze zm./, nakazał "A" sp. z o.o. w J., rozbiórkę samowolnie wykonanej na terenie działki nr A obr. [...] zlokalizowanej przy ulicy [...] w J. w południowym rejonie bazy przedsiębiorstwa – nawierzchni ulepszonej z kostki betonowej. W uzasadnieniu stwierdził, że wobec potwierdzenia faktu wykonania przedmiotowego parkingu bez wymaganego zgłoszenia, wobec przedłożenia wymaganych dokumentów dla legalizacji określonych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w celu zalegalizowania wykonanych robót, należało ustalić opłatę legalizacyjną zgodnie z art. 59f tego prawa. Ponieważ ustalona opłata nie została uiszczona, dlatego zgodnie z art. 49b ust. 7 ustawy Prawo budowlane orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło "A" sp. z o.o. w J.. Zarzucając decyzji rażące naruszenie prawa materialnego a zwłaszcza art. 49b ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania – art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosło o uchylenie tej decyzji w całości. Uzasadniając swoje odwołanie strona skarżąca wskazała, że wymieniony powyżej art. 49b Prawa budowlanego nie powinien mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W jej przekonaniu artykuł ten dotyczy budowy lub wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Natomiast w przedmiotowej sprawie wykonany został remont istniejącego placu postojowego, a roboty polegały na ulepszeniu dotychczasowej nawierzchni betonowej i zastąpieniu jej kostką betonową, przy czym w wyniku przeprowadzonych robót parametry parkingu nie zostały zmienione. Przedmiotowy parking uwidoczniony został na mapie sytuacyjno-wysokościowej m.J. z [...] r. na działce nr A jako obiekt nr B. Dlatego nieuprawnione jest stanowisko organu o nielegalności tego parkingu. Do wykonanych przez odwołującego się prac mogą mieć co najwyżej zastosowanie art. 50 i 51 prawa budowlanego, a one nie przewidują sankcji w postaci nałożenia opłaty legalizacyjnej. Dodatkowo odwołujący wskazał na uchybienia proceduralne, które mogły mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia polegające przede wszystkim na niedokładnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, co poza wszystkim narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa /art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego/. Dodało także, że pod jedną sygnaturą prowadzone są trzy sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej przywołał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 49b ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotowe roboty wykonane były w warunkach samowoli budowlanej i zgodnie z obowiązującymi przepisami przeprowadzono postępowanie legalizacyjne, naliczając przewidzianą opłatę legalizacyjną. Wobec nie wpłacenia wyznaczonej opłaty należało orzec w myśl art. 49b ust. 7 w związku z art. 49b ust. 1 i wydać nakaz rozbiórki. Wykonane prace nie mogą być uznane jako remont parkingu, gdyż nie przedstawiono żadnej decyzji pozwolenia na jego budowę lub zgłoszenia takich robót, zatem nie może być mowy o remoncie – odtworzeniu legalnego parkingu. W odpowiedzi na zarzut odwołania, iż w sprawie należałoby zastosować art. 50 i 51 Prawa budowlanego, stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie było legalnego parkingu, nie może więc być mowy o remoncie, nie może więc być prowadzone postępowanie w tym trybie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" sp. z o.o. w J., zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 49b ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także przepisów postępowania – tj. art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 89 w związku z art. 136 i art. 138 § 2, art. 107 § 3 oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi powtórzyło argumenty zgłaszane już w odwołaniu, podkreślając, że w przedmiotowej sprawie art. 49b Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania. Ma on bowiem zastosowanie w sytuacji samowolnej budowy lub wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zakwestionowane prace nie były zaś budową lecz remontem istniejącego już placu postojowego /parkingu/. Roboty budowlane polegały na modernizacji, ulepszeniu nawierzchni poprzez zastąpienie dotychczasowej powierzchni kostką betonową, przy czym parametry parkingu nie uległy zmianie. Postępowanie legalizacyjne w tym przypadku, powinno być prowadzone na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, które nie przewidują sankcji w postaci nałożenia opłaty legalizacyjnej. Wobec zaś zakończenia przedmiotowych robót, postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Dodatkowo podkreśliło, iż pomimo konsekwentnego zgłaszania uchybień organu pierwszej instancji, organ odwoławczy w ogóle nie zajmuje stanowiska w tym zakresie oraz zarzucając naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wskazało na niewyjaśnienie wątpliwości w sprawie przedmiotowego parkingu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 maja 2006 r. pełnomocnicy strony skarżącej podtrzymując zarzuty wskazane w skardze, przedstawili mapę z [...] r., na której naniesiony był parking, dodając, że wykonane prace polegały na zastąpieniu dotychczasowej nawierzchni betonowej – kostką betonową. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania przede wszystkim w zakresie gromadzenia i utrwalania materiału dowodowego, które to uchybienie mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Należy zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, że sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, zaś kontrolowana decyzja narusza normę prawa materialnego, na którym opiera się zawarte w niej rozstrzygnięcie. Organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest do przestrzegania przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie więc do zapisu art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji winien działać na podstawie przepisów prawa, po myśli art. 7 tegoż Kodeksu w toku postępowania podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, według art. 9 – organy administracyjne obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przedmiotowa decyzja o rozbiórce samowolnie wykonanej nawierzchni ulepszonej z kostki betonowej na działce nr A zlokalizowanej w J. przy [...] w południowym rejonie bazy "A" wydana została na podstawie art. 49b ust. 7 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, wobec nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej ustalonej odrębnym postanowieniem wydanym w trybie przewidzianym w art. 49b tej ustawy. Tak zwana procedura legalizacyjna regulowana w art. 49 i 49b cytowanej ustawy ma zastosowanie w sytuacji gdy mamy do czynienia z budową lub wybudowaniem obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub przewidzianego zgłoszenia. Dlatego też pierwszoplanową rolę w niniejszej sprawie ma ustalenie jaki był charakter wykonanych robót przy ulepszeniu nawierzchni kostką betonową. Pomimo konsekwentnego podtrzymywania przez stronę skarżącą w całym postępowaniu twierdzenia, że w przedmiotowej sprawie wykonane roboty nie stanowiły budowy lecz remont istniejącego już urządzenia budowlanego jakim był funkcjonujący plac postojowy – parking o nawierzchni betonowej, organy nie przeprowadziły w tym zakresie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły normy proceduralne, a przede wszystkim art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 prace takie nie wymagają pozwolenia na budowę, podlegają natomiast zgłoszeniu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec okazania przez pełnomocników strony skarżącej na rozprawie mapy sytuacyjno- wysokościowej miasta J. z [...]r., gdzie jako obiekt nr B naniesiony został parking, wydaje się, że twierdzenia strony skarżącej należałoby przyjąć i uwzględnić w postępowaniu, a przynajmniej przeprowadzić w tym zakresie niezbędne postępowanie wyjaśniające. W takim stanie sprawy twierdzenie organu odwoławczego, że istniejący parking nie jest obiektem legalnym, jest gołosłowne. Tym bardziej, że strona skarżąca podaje, że prace na działce nr A – przy parkingu objęte zostały decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. Wprawdzie decyzja ta nie została doręczona przez stronę skarżącą, ale jak wynika z pisma Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Wydziału Miejskiego w J. przyczyny leżą po stronie organu i w obecnym stanie nie można jednoznacznie rozstrzygnąć tej kwestii. Jeżeli jednak przyjmiemy, że zakres wykonanych prac można zakwalifikować jako remont, to należy zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, że zastosowanie w sprawie trybu legalizacyjnego określonego w art. 48 ust. 2 i 49b Prawa budowlanego nie byłoby prawnie dopuszczalne. W przypadkach bowiem innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego zastosowanie miałaby procedura określona w art. 50 i art. 51 tego prawa, która nie przewiduje opłaty legalizacyjnej, co oznaczałoby, że podstawa prawna niniejszej decyzji stałaby się nieaktualna. Uwzględniając powyższe argumenty należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy do ostatecznego rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające uzupełnią postępowanie we wskazanym kierunku, ustalą sytuację faktyczną i prawną i dopiero wtedy podejmą decyzję odpowiadającą kryterium art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 cytowanej powyżej ustawy, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.