II SA/Gl 92/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę [...] (czterysta [...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy W. działając na wniosek M. S. i K. S. – Firmy Handlowo-Usługowej A s.c., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie skupu surowców wtórnych, składu opału i materiałów budowlanych na nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako dz. A Następnie wnioskiem z dnia [...] 2006 r. W. D. i M. D. zwrócili się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając iż przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla tego terenu do 2003 r. Z kolei K. J, jako dzierżawca części terenu bazy [...] w B. na mocy umowy dzierżawy z dnia [...] 2004 r., prowadzący na części tej nieruchomości skup surowców wtórnych, sprzeciwił się wnioskowi z braku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. stwierdziło wydanie powyższej decyzji z naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ orzekający powołał przepisy art. 40 ust. 1, art. 43, art. 16 i art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) oraz art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] r. jest nieważna z powodu sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu jej wydania. Mianowicie, lokalizacja spornej inwestycji została przewidziana na terenie, stanowiącym zgodnie z tym planem obszar urządzeń obsługi rolnictwa. Jednakże z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia oraz nieodwracalność skutków prawnych wobec faktu zrealizowania inwestycji w ocenie Kolegium, nie było możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Wnioskodawcy W. D. i M. D. domagając się ponownego rozpoznania sprawy, wnieśli o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, gdyż W. D. jej w ogóle nie otrzymał, zaś pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego aktu umożliwia funkcjonowanie na tym terenie firmy "B" K. J. i powoduje naruszenie ich słusznego interesu jako właścicieli nieruchomości sąsiednich. Natomiast K. J. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymał stanowisko, iż decyzja wzit jest zgodna z obowiązującym wówczas planem miejscowym, gdyż obsługa rolnictwa jest pojęciem szerokim. Nadto, wskazał na historyczną wykładnię art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekło o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] r., podtrzymując dotychczasową argumentację. W skardze do sądu administracyjnego K. J. wniósł o uchylenie obydwu decyzji SKO i zasądzenie kosztów postępowania. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, skarżący odwołując się do gramatycznej, funkcjonalnej i systemowej wykładni zapisu planu dla jednostki [...] – Urządzenia obsługi rolnictwa, przy możliwości modernizacji i przebudowy w ramach posiadanego terenu, wskazał na szeroki zakres pojęcia obsługi rolnictwa. Stąd też w ocenie skarżącego, brak podstaw do przyjęcia sprzeczności decyzji wzit z obowiązującym wówczas planem. Skarżący powtórnie odwołał się do historycznej wykładni art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. oraz podniósł, że przepis art. 46a tej ustawy, wszedł dopiero w dniu 1 stycznia 1999 r. Stąd też jego zdaniem, nie sposób przyjąć, aby decyzja wzit z [...] r. była niezgodna z art. 43 ustawy, czy też z planem miejscowym. Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W odpowiedzi na skargę, uczestnicy postępowania M. D., W. D. wnieśli o oddalenie skargi. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego podał, iż legitymacja czynna przysługuje skarżącemu z uwagi na prowadzenie działalności gospodarczej na części terenu, objętego decyzją wzit z dnia [...] r. Nadto, skarżący jest właścicielem działki sąsiedniej nr B, którą nabył od E. K., co udokumentowano odpisem aktu notarialnego z dnia [...] 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesionych. W pierwszym rzędzie wyjaśnić jednak przyjdzie, iż skarżący posiada legitymację czynną w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Interes prawny we wniesieniu skargi należy bowiem wywodzić z faktu następstwa prawnego, wynikającego z nabycia od E. K., która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] r., własności działki nr B, bezpośrednio graniczącej z terenem, objętym powyższą decyzją. O ile zatem interes prawny nie może wynikać z przymiotu dzierżawy części terenu, którego dotyczyło postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to legitymacja czynna przysługuje skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. W tej sytuacji skarga jako wniesiona przez uprawniony podmiot podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Działając z urzędu zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stwierdził zaś, że zaskarżona decyzja obarczona jest przesłanką wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, co obligowało skład orzekający do uchylenia tego aktu i to niezależnie od wpływu naruszenia prawa na treść rozstrzygnięcia. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, przepis art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 kpa, ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa (nie publ.). Pogląd ten wiąże skład orzekający. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja, wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa, zapadła w składzie z udziałem dwóch członków Kolegium, którzy wydali decyzję poprzedzającą z dnia [...] r. Wydanie decyzji przez członków organu kolegialnego, którzy podlegali wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa, stanowi zatem przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, skutkującą uwzględnieniem skargi z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto, uchylenie zaskarżonej decyzji musiało nastąpić z powodu niewykazania w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym przymiotu strony, gdy idzie o W. D., który złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r., jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. O ile nie sposób negować istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, w przypadku M. D., która brała udział w postępowaniu, zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji jest poza sporem, iż jest ona właścicielką nieruchomości sąsiedniej, aczkolwiek z akt postępowania nie wynika oznaczenie geodezyjne jej działki, to z akt postępowania nie tylko nie wynika oznaczenie nieruchomości, do której tytuł prawny przysługuje W. D., a co więcej, wydaje się, że nieruchomość ta nie sąsiaduje z terenem inwestycji, objętej decyzją wzit z dnia [...] r. Oczywiście, taki stan rzeczy, podobnie jak i fakt nie brania udziału w postępowaniu zwyczajnym nie pozbawia go przymiotu strony, jednak interes prawny winien być zbadany i wykazany, jako że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony (art. 157 § 2 kpa). Złożenie takiego wniosku przez osobę niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa, winno zaś prowadzić do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa). Podobnie, do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uprawniona jest wyłącznie strona (art. 127 § 3 kpa). O ile wniosek nie pochodzi od strony, organ winien w tym zakresie umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 kpa. Skoro ani z ustaleń zaskarżonej decyzji, ani z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby W. D. legitymował się przymiotem strony, decyzja Kolegium i z tej przyczyny nie mogła się ostać, jako że uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wobec uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, należało nadto orzec o jej niewykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w osobie adwokata w kwocie [...] zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł, czyli łącznie [...] zł, orzeczono na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił jednak zarzutów skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego przez organ administracji. W tym względzie wskazać przyjdzie, iż przesłanki nieważności decyzji podlegają ocenie i stwierdzeniu na gruncie stanu prawnego z daty jej wydania. Stąd też dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miarodajny był stan prawny, obowiązujący w dniu [...] 1996 r. Tymczasem obowiązujący wówczas przepis art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), jednoznacznie stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Regulacja ta została powtórzona w treści art. 34 tej ustawy, w którym to przepisie doprecyzowano, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jak wyjaśniono w literaturze, uregulowanie z art. 34 i art. 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., obejmuje tzw. klauzulę nieważności, stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 7 kpa (vide: R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, Wyd. Prawnicze, W-wa 1995, str. 83). Prawidłowo też stwierdził organ administracji, iż decyzja z dnia [...] r. jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego w dniu jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy w W. z dnia [...] r. Nr [...], Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r. ze zmianą, dokonaną uchwałą nr [...] z dnia [...] r., Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.). Mianowicie, zgodnie z tym planem, inwestycja obejmująca budowę skupu surowców wtórnych, składu opału i materiałów budowlanych, została przewidziana w jednostce strukturalnej [...]– Urządzenia obsługi rolnictwa: utrzymuje się zakład usług mechanicznych i transportowych SKR W., możliwość modernizacji i przebudowy w ramach posiadanego terenu, rygor zachowania co najmniej 50 m strefy sanitarnej. Taki zapis planu wyklucza szerokie rozumienie pojęcia. Nie chodzi bowiem o wszelkie urządzenia obsługi, ale mające związek funkcjonalny z rolnictwem, czyli służące stricte do obsługi rolnictwa, chociaż niekoniecznie wykonywanej u rolników. Zatem muszą to być urządzenia, związane ze specyfiką produkcji rolniczej, do czego w żaden sposób nie nawiązuje przedmiotowe zamierzenie, określone w decyzji z dnia [...] r. Gdyby inaczej rozumować, na tym terenie dopuszczalny byłby każdy rodzaj działalności, np. salon samochodowy, wysypisko odpadów itp. Dla oceny zgodności decyzji z ustaleniami planu nie ma też znaczenia treść wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, prowadzonej przez skarżącego. Wbrew zarzutom skargi, także wykładnia historyczna art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., daje podstawy do ferowania klauzuli nieważności decyzji wzit z dnia [...] r. Przepis ten w pierwotnym brzmieniu stanowił bowiem, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast późniejsza nowelizacja i dodanie art. 43a ustawy, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na miarodajność stanu prawnego z daty wydania decyzji. Jednakże niezależnie od powyższych wywodów skarga podlegała uwzględnieniu z przyczyn, branych pod rozwagę z urzędu. Sąd administracyjny nie dopatrzył się jednak podstaw do uchylenia w trybie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzji Kolegium z dnia [...] r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ w innym składzie, niż orzekającym przy wydaniu decyzji, objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wymagać będzie rozważenia w pierwszym rzędzie kwestia legitymacji po stronie W. D.. Brak przymiotu strony winien prowadzić do wydania po rozpatrzeniu jego wniosku decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Merytorycznemu rozpoznaniu podlegać będą zaś wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy, pochodzące od skarżącego oraz M. D. – przy uwzględnieniu powyższych rozważań sądu administracyjnego.