II SA/Gl 92/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy drogi 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. A. B. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o zbadanie sprawy budowy drogi gminnej nr 1 oraz wykopania rowu przez F. D. Zdaniem bowiem strony zarówno droga jak i rów zostały zrealizowane bez stosownego pozwolenia, a nadto rów w czasie opadów spowoduje zalanie należącej do niej działki i podtapianie domu. Do wniosku dołączyła kopię mapy z zaznaczonym odręcznie miejscem wykonywanych robót. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 61a i 123 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy drogi na działce nr 1 w B. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył art. 28 k.p.a. i omówił pojęcie interesu prawnego. Następnie stwierdził, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony i zacytował art. 61 § 1 i 61a § 1 k.p.a. Pismem z dnia 4 października 2012 r. A. B. wniosła zażalenie na otrzymane postanowienie podnosząc, iż jej zdaniem jest stroną postępowania albowiem to jej działka jest zalewana wodą z samowolnie wybudowanej drogi. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał postanowienie organu I instancji mocy. W uzasadnieniu organ omówił art. 61a k.p.a. i przytoczył stosowny fragment opublikowanego komentarza do k.p.a., Następnie wskazał, że wniosek z dnia 21 sierpnia 2012 r. o wszczęcie postępowania w sprawie budowy drogi na działce nr 1, a wskutek tego kierowania wód opadowych na działkę nr 2, złożyła właścicielka działki, która nie leży w sąsiedztwie z miejscem budowy przedmiotowej drogi. Taką okoliczność wskazała sama wnioskodawczyni, która do swojego wniosku dołączyła mapę, na której wykazała, iż miejsce budowy jest oddzielone od działki nr 2, której jest właścicielką, czterema innymi działkami. Zdaniem organu nie można zatem uznać, że budowa drogi znajdującej się w tak znacznej odległości, mogła oddziaływać na właścicieli działki nr 2. Nadto w sprawach takich jak zalewanie czy podniesienie terenu, organem właściwym jest wójt, burmistrz lub prezydent. Kwestię tę reguluje art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne (Dz. U. 2001 r., Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.). Pismem z dnia 13 grudnia 2012 r. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydane przez organ II instancji postanowienie. Skarżąca podkreśliła, że droga nr 1 biegnie obok jej domu. Część drogi była wybudowana już wcześniej, a w sierpniu 2012 r. F. D., zdaniem skarżącej bez jakichkolwiek zezwoleń, wywiózł ziemię z drogi, utwardził ją i wykopał rów, z którego woda zalewa jej działkę. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Uchybienia te bowiem uniemożliwiają dokonanie oceny merytorycznej prawidłowości zaskarżonego postanowienia, które tym samym stanowi rozstrzygnięcie co najmniej przedwczesne. Zdaniem tut. Sądu ww. postanowienia wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji także naruszeniem art. 60 § 1 i 61a § 1 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. A. B. zwróciła się do organu I instancji o zbadanie sprawy budowy drogi gminnej nr 1 oraz wykopania rowu przez F. D. Zdaniem bowiem strony zarówno droga jak i rów zostały zrealizowane bez stosownego pozwolenia, a nadto rów w czasie opadów spowoduje zalanie należącej do niej działki i podtopienie domu. Pismo strony dotyczyło zatem 3 kwestii (droga, rów, zalewanie), co do których wnosiła o stosowne ustosunkowanie się organu. W konsekwencji otrzymania wniosku o wskazanej wyżej treści organ I instancji zobligowany był do zbadania czy z uwagi na treść art. 61a § 1 k.p.a., a także unormowania prawa budowlanego, ewentualne postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej może być na wniosek A. B. wszczęte. Towarzyszyć ww. ustaleniom winna nadto ocena czy w razie uznania, iż wnioskodawczyni nie może skutecznie zainicjować postępowania w sprawie istnieją podstawy do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Dopiero zatem dokonane oceny mogły ewentualnie uzasadniać wydanie przez organ postanowienia z art. 61a k.p.a. jako końcowego w sprawie bądź poprzedzającego wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu. Wyjaśniając stronie swoje stanowisko organ winien był odnieść się nadto do wszystkich kwestii poruszonych we wniosku. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, organ I instancji nie dochował. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że postanowienie organu I instancji odmawiające A. B. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie budowy drogi (do kwestii rowu i zalewania organ w uzasadnieniu się nie odniósł) nie wskazuje w uzasadnieniu przyczyn takiego stanowiska organu. Jedynym bowiem odniesieniem do statusu wnioskodawczyni jest zdanie "Ustalono, iż wnioskodawcy nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu". Teza ta nie została jednak poparta żadnymi konkretnymi argumentami. Jak wynika z akt sprawy także organ odwoławczy nie poczynił w tej mierze żadnych własnych ustaleń. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, po omówieniu art. 61a k.p.a. i przytoczenia fragmentu opublikowanego komentarza, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał jedynie, że z dołączonej przez A. B. do wniosku mapki, na której narysowała gdzie jej zdaniem miały miejsce roboty budowlane wynika znaczna odległość jej działki od miejsca robót. Na podstawie rysunku tego organ ocenił, że nie można uznać by budowa drogi w takiej odległości mogła oddziaływać na działkę wnioskodawczyni. Tym samym organ opierając się na sporządzonym przez stronę rysunku na mapie w żaden sposób nie zweryfikował poprawności jego naniesienia, nie odniósł się także do faktu, iż droga nr 1 graniczy z działką skarżącej, a roboty objęły nieznaną część drogi. Nie wskazał też ani jednym słowem swego stanowiska co do zarzucanego przez A. B. samowolnego wykopania rowu, ograniczając się do wskazania, notabene niezgodnie z art. 66 § 1 zd. 2 i § 2 k.p.a., że w sprawie zalewania czy podniesienia terenu organem właściwym jest wójt, burmistrz lub prezydent. Przywołane normy wymagają bowiem, w przypadku gdy poruszane we wniosku sprawy stanowią przedmiot właściwości różnych organów, pouczenia o możliwości złożenia do innego organu odrębnego wniosku i o kwestiach dotyczących zachowania terminu. Z przedłożonych Sądowi materiałów nie wynika nadto by orzekające w sprawie organy rozważały potrzebę i możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w kwestii ewentualnej samowoli budowlanej. Wskazując wady uzasadnień obydwu wydanych w sprawie postanowień przypomnieć zatem w tym miejscu należy, że stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., który wprawdzie odnosi się do decyzji administracyjnych jednak z mocy art. 126 k.p.a. stosowany winien być odpowiednio także do postanowień, obligatoryjną częścią składową każdego rozstrzygnięcia administracyjnego (poza przypadkiem określonym w § 4 i 5 cytowanego artykułu) winno być m.in. uzasadnienie składające się z części faktycznej i prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, a także postanowienia organu I instancji z przyczyn podanych wyżej wymogów tych nie spełniają. Braki te uniemożliwiają w konsekwencji kontrolę w tym zakresie motywacji organów i poprawności wyprowadzonych wniosków, a tym samym prawidłowości osnowy postanowień. Powoduje to konieczność wyeliminowania obydwu rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ powtórnie, w sposób dogłębny i wnikliwy, rozważy wniesione doń podanie i w zależności od wyników podejmie właściwe, należycie uzasadnione rozstrzygnięcie. Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym podejścia do wniosku A. B. Sąd przesądzić nie może. Z uwagi na uchybienia, o których mowa powyżej, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Nadto w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś samodzielne badanie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, pominiętych przez organ. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach nie orzekano wobec braku stosownego wniosku, a także faktu, iż strona była z obowiązku ich poniesienia zwolniona.