II SA/Gl 92/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Starosta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] roku wydaną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust. 1, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w L., opisaną w operacie ewidencji gruntów jako działka nr "1" o powierzchni [...] m2 na łączną kwotę [...] zł. Do ustalenia odszkodowania i jego wypłaty (do czego został zobowiązany Burmistrz Miasta L.) doszło na rzecz E. i B. U. we wspólności majątkowej małżeńskiej w wysokości [...] zł oraz na rzecz E. U. w kwocie [...]zł. W pkt 3 decyzji orzeczono, że zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się prawomocna. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] roku. Stan prawny i faktyczny poprzedzający wydanie powyższych decyzji był następujący. Wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – ul. [...] w L. został złożony w dniu [...]roku. W dniu [...] roku Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem [...]roku, przez Gminę L., własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w jednostce ewidencyjnej L., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr "1" o pow. [...] ha stanowiącej w dniu [...] roku współwłasność E. U. i B. U. (w 1/2 części) oraz M. D. i E. U. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w M. – [...] oraz ugody zawartej przed tym Sądem – [...] w dniu [...] roku udział w nieruchomości w 1/2 części na wyłączną własność otrzymała E. U. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy w dniu [...] roku przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. (uprawnienia nr [...]). Następnie Burmistrz Miasta L. w piśmie z dnia [...]roku przedstawił uwagi do sporządzonego operatu szacunkowego, w istocie uwagi te zmierzały do przyjęcia jako bazy porównawczej dla wycenianej nieruchomości transakcji nieruchomościami drogowymi. Twierdził, że ceny tych ostatnich nieruchomości są niższe niż ceny działek budowlanych. Wskazał też, że "nieruchomości gruntowe, stanowiące drogi gminne zostały wybudowane przed [...] rokiem, natomiast od roku [...] Gmina L. ponosi nakłady na bieżące remonty, oczyszczanie i odśnieżanie dróg". Do pisma dołączono akty notarialne. Rzeczoznawca majątkowy J. M. odnosząc się do powyższych uwag wskazała na § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i stwierdziła, że dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych oznacza konieczność określenia wartości, według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej. Nadto rzeczoznawca podała, że na badanym rynku nie znaleziono odpowiedniej ilości transakcji rynkowych o przeznaczeniu drogowym. Zdaniem rzeczoznawcy do analizy rynku można posłużyć się transakcjami obejmującymi okres 2 lat wstecz od dnia wyceny, a nadto transakcje (zobrazowane dołączonymi aktami notarialnymi) nie były transakcjami rynkowymi (podmiotem nabywającym w każdym przypadku była Gmina), a nadto pochodzą one z obszaru całego powiatu, co powoduje zbyt duże rozbicie cenowe transakcji. Operat szacunkowy został przez oba organy oceniony pod względem formalnym i materialnym jako spełniający wymagania prawa. W tym operacie wartość nieruchomości określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Badaniem objęto rynek lokalny (rozumiany jako obszar gminy L.) przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową bowiem (jak wynika z operatu) działka nr "1" zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta L. z [...] roku, obowiązującego [...]roku, znajdował się w tej dacie w jednostce o symbolu [...], oznaczającej teren mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności z możliwością lokalizacji usług. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Gmina L. Domagała się ona uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...]roku w całości. Twierdziła, że decyzja ta narusza art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym, gdzie przyjęto niewłaściwą metodę wyceny - § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, pomimo że było możliwe określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 oraz art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie odszkodowania przekraczającego wartość nieruchomości w wyniku przyjęcia niewłaściwej metody wyceny. Zarzucono także brak badania trendu czasowego na rynku, a według twierdzeń skarżącej w ostatnim roku (skarga z [...]roku) występuje wyraźny trend spadkowy oraz niewykazanie w operacie by działki przyjęte do wyceny były działkami przyległymi bowiem działki te nie przylegają do działki wycenianej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 roku pełnomocnik skarżącej podtrzymał w całości skargę przyznając, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z [...]roku sporna działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...], jej przeznaczeniem było przeznaczenie drogowe, a w konsekwencji wartość działki powinna być obliczona w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia (przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga – w ocenie składu orzekającego – nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracyjne nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkujący wznowieniem postępowania. Taki zakres kontroli wynika zaś jednoznacznie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy decyzji Wojewody [...] z dnia [...]roku, którą została utrzymana w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...]roku ustalająca odszkodowanie za nieruchomość położoną w L. oznaczona jako działka nr "1" o powierzchni [...] m2, stanowiąca własność Gminy L. (decyzja Wojewody [...] z dnia[...]roku). Ustalenie faktyczne poprzedzające wydanie powyższej decyzji oraz zawartą w niej kwalifikację prawną Sąd podziela. W sprawie jest sporna sama wysokość odszkodowania, do którego wypłaty została zobowiązana Gmina L., a konkretnie czy podstawą ustalenia tego odszkodowania powinny być ceny transakcyjne nieruchomości drogowych czy też ceny transakcyjne nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych (w niniejszej sprawie ceny nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe). Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 roku, nr 133, poz. 872 z późn. zm.) i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.). Artykuł 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku reguluje procedurę wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w dniu 1 stycznia 1999 roku pod drogi publiczne wraz z przepisami rozdziału 5 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. W myśl tych przepisów odszkodowanie jest ustalane i opłacane na wniosek właścicieli złożony w okresie od [...]roku do [...]roku. Obligatoryjnym warunkiem jego ustalenia przez organ I instancji (starostę, prezydenta miasta na prawach powiatu) jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości w postaci operatu szacunkowego, sporządzonego zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 roku, nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przy ustalaniu odszkodowania za działkę nr "1" organy obu instancji oparły się na operacie szacunkowym z dnia [...]roku, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. Dokonały oceny tego operatu pod względem formalnym (zgodność z obowiązującymi przepisami) jak i materialnym (logiczność i spójność) uznały, że zawarta w nim wycena jest prawidłowa, mimo że zdaniem organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę pogląd biegłej o niemożności wykorzystania dla potrzeb wyceny transakcji nieruchomościami drogowymi z uwagi na ich nierynkowy charakter. Także tę ocenę, co wynika już z wyżej powołanego twierdzenia, skład orzekający podziela. W wspomnianym operacie wartość nieruchomości określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej (zgodnie z art. 154 ust. 1 wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości (...) dokonuje rzeczoznawca majątkowy). W związku z tym należy stwierdzić, że kwestionowanie w skardze przyjęcie do porównań nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, a nie gruntów drogowych oznacza, że w istocie skarżąca kwestionuje rodzaj gruntów przyjętych do porównań, a nie metody wyceny. Zgodnie z § 4 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej lub metodę analizy statystycznej. Uwzględniając więc § 36 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można stwierdzić, że biegła dokonując wyceny przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej wybrała nieprawidłową metodę określenia wartości gruntu. Jak wynika z operatu badaniem objęto rynek lokalny (rozumiany jako obszar gminy L.) nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową przy czym do porównań przyjęto 14 transakcji w okresie od [...]roku do [...]roku. Średnią cenę transakcyjną ustalono na poziomie [...]zł/m2, a po jej skorygowaniu o stosowne współczynniki i pomnożeniu przez powierzchnię wycenianej działki, wartość przedmiotowej nieruchomości określono na kwotę [...]zł. Zgodnie z § 36 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wyceny (...) przy określeniu wartości nieruchomości (lub ich części) dla ustalenia odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku stosuje się przepisy § 36 ust. 1-4 tego rozporządzenia, co oznacza, że wartość rynkową nieruchomości przejętej pod drogę, która na dzień przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie jej wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z § 36 ust. 6 pkt 1 wynika przy tym, że przy określaniu wartości nieruchomości (lub ich części) dla ustalenia odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku stan nieruchomości przyjmuje się na dzień [...]roku. Pojęcie "stanu nieruchomości", przez który należy także rozumieć objęcie nieruchomości ustaleniami planu miejscowego zawiera art. 4 ust. 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 roku – I OSK 2473/11. Jest w sprawie poza sporem (wynika to także z operatu szacunkowego), że działka nr "1" zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta L. z [...]roku, obowiązującym w dniu [...]roku, znajdowała się w jednostce planu o symbolu [...] – tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy z możliwością lokalizacji usług z zakresu handlu, gastronomii i rzemiosła. Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi, do jej wyceny nie mogły znaleźć zastosowania przepisy rozporządzenia dotyczące określenia wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi, co stanowiło podstawowy zarzut skargi. Pozostałe zarzuty skargi, abstrahując od ich zredagowania, także nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut, że działki w oparciu o które dokonano wyceny, niekoniecznie były działkami przylegającymi do wycenianej nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia w ustawie o gospodarce nieruchomościami ani w rozporządzeniu w sprawie wyceny. Co do zarzutu braku uwzględnienia trendu czasowego przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji, a także w odpowiedzi na skargę. Istotnie trend czasowy został w operacie pominięty jednakże nie miało to wpływu na treść decyzji na co wskazał organ odwoławczy. Sąd nie podziela też podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Oba organy przeprowadziły postępowanie w sposób pełny i prawidłowy. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. sw