II SA/Gl 921/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Wójt Gminy M. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] orzekł o zgodności proponowanego podziału nieruchomości stanowiących własność pięciu osób fizycznych i jednej będącej we władaniu Skarbu Państwa, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...]r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 1, poz. 1 z dnia [...]r., zwanego dalej również miejscowym planem zagospodarowania Gminy M.). W sentencji tego postanowienia stwierdził, że opinia proponowanego podziału w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność B. P. oraz do nieruchomości będącej we władaniu Skarbu Państwa jest wydawana z urzędu, zaś w stosunku do pozostałych nieruchomości – na wniosek właścicieli nieruchomości. Działając na podstawie art. 107 § 4 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odstąpił od uzasadnienia tego postanowienia. Na wydane postanowienie pełnomocnik B. P. złożył zażalenie, w którym zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 1, art. 10 § 1, art. 107 § 4 w związku z art. 126, art. 107 § 3 w związku z art. 124 § 2 oraz art. 39 kpa. W następstwie jego rozpoznania SKO w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]uchyliło zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości a sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., zwanej dalej również ustawą o gospodarce nieruchomościami) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zaś zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4), opinię taką wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 5). Zgodnie zaś z art. 97 ust. 3 pkt 1 tej ustawy podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Z kolei z art. 6 pkt 1 ustawy wynika, że celami publicznymi są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. W związku z tym SKO stwierdziło, że w celu ustalenia, czy w sprawie mamy do czynienia z dokonywanym z urzędu podziałem działki nr 1 o pow. 0,4205 ha, stanowiącej własność B. P. oraz działki nr 2 o pow. 0,0555 ha będącej we władaniu Skarbu Państwa, należy jednoznacznie ustalić jakie te działki mają przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stwierdził też, że decyzja o zatwierdzeniu z urzędu podziału, jeżeli taka zapadnie w niniejszym postępowaniu, nie przeniesie na Gminę z mocy prawa własności części nieruchomości. Decyzja ta będzie bowiem stanowić dopiero podstawę do dokonania odpowiednich wpisów w ewidencji gruntów, gdzie w miejsce dotychczasowej działki nr 1 zostaną wpisane działki jakie powstaną z jej podziału. Nadto stwierdził, że jeżeli podział pozostałych nieruchomości jest dokonywany na podstawie wniosków ich właścicieli, to postępowania w tych sprawach winny być prowadzone odrębnie. Ponownie prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji pismem z dnia [...]r. zawiadomił B. P., a pismem z dnia [...]r. C. P. o wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie zgodności proponowanego podziału ich nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w pismach tych organ poinformował strony o możliwości zgłaszania wniosków i uwag w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z możliwości tej skorzystała B. P., która w piśmie z dnia [...]r. poinformowała organ, że nie zgadza się na proponowany podział jej nieruchomości. W odpowiedzi na to wystąpienie organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do B. P. wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (uchwała Rady Gminy M. nr [...]z dnia [...]r.) część jej działki nr 1 znajduje się w jednostce planu oznaczonej symbolem 4 KDd, dla którego ustalono: 1. przeznaczenie podstawowe: tereny dróg, 2. przeznaczenie dopuszczalne: urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z drogami, parkingi przyuliczne, ścieżki rowerowe, tereny zieleni, 3. wymagane poszerzenie pasów drogowych do szerokości ok. 8,0 m, z dopuszczeniem zwężeń na terenach zainwestowanych i przebudowa dróg. Wobec takiego zapisu planu organ stwierdził, że zaproponowany podział nieruchomości, którego celem jest poszerzenie istniejącej ul. [...] (obecna szerokość wg ewidencji gruntów wynosi od 1,62 m do 2,03 m) jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym samym dniu, tj. [...]r. Wójt Gminy M. wydanym z urzędu postanowieniem nr [...]stwierdził zgodność proponowanego z urzędu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 1, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] r. Jednocześnie organ ten powołując się na art. 107 § 4 w zw. z art. 126 kpa, odstąpił od uzasadnienia wydanego postanowienia. Z wydanym postanowieniem nie zgodziła się B. P., która za pośrednictwem pełnomocnika wniosła zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 61 § 1, art. 10 § 1, art. 107 § 4 w związku z art. 126 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 124 § 2 kpa. Przekazując zażalenie wraz z aktami sprawy organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...]r. wyjaśnił m. in., że proponowana regulacja drogi (ul. [...]) prowadzona jest po jej stronie południowej, gdyż po tej stronie drogi usytuowane są słupy energetyczne (usytuowane na działce małżonków P.), co zapewni służbom energetycznym ich właściwą eksploatację oraz doświetlenie ul. [...]. Nadto od strony północnej ulicy występuje zabudowa usytuowana w bliskiej odległości. Stwierdził też Wójt, że właściciele działek położonych wcześniej dobrowolnie przekazali ich część na poszerzenie ulicy i zostały one już w tym celu przez Gminę nabyte. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], wydanym z powołaniem się na art. 93 ust. 1, 4 i 5, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymało postanowienie Wójta Gminy M. w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia za zasadny uznało sformułowany w zażaleniu zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji treści art. 107 § 3 i 4 kpa. Uznało jednak, że z uwagi na naruszenie tych przepisów nie ma podstaw do uchylenia kwestionowanego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, skoro organ drugiej instancji ma obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania i rozpatrzenia co do meritum sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji, tj. w zakresie zgodności proponowanego z urzędu podziału działki nr 1 z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. z [...] r. Co do możliwości dokonania takiego podziału z urzędu, SKO powołało się na stanowisko zawarte w swoim wcześniejszym wydanym w tej sprawie postanowieniu z dnia [...]r. Dalej w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w miejscowości M. – tereny położone na wschód od drogi wojewódzkiej nr [...] (uchwała nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...]r.) Kolegium stwierdziło, że proponowany z urzędu podział działki nr 1 na działkę nr 1/1 z przeznaczeniem pod poszerzenie ul. [...] oraz działkę nr 1/2, jest zgodny z ustaleniami tego planu. Z wypisu z tego planu wynika bowiem, że fragment działki nr 1 jest przeznaczony pod poszerzenie drogi gminnej, dojazdowej oznaczonej w tekście (§ 32) i na rysunku planu symbolem 4KDd. Z części graficznej tego planu wynika również, że z uwagi na bliskość zabudowy po stronie północnej ul. [...], poszerzenie tej drogi do szerokości ok. 8,0 m zostało wyznaczone w planie miejscowym po stronie południowej tej drogi. Zaakcentowano, że z proponowanego podziału wynika, iż budynek mieszkalny na działce nr 1 znajduje się w odległości ok. 31 m od ul. [...]. Natomiast ze wstępnego projektu podziału, zaopiniowanego postanowieniem z dnia [...] r. wynika, że budynek na nieruchomości po północnej stronie ul. [...] (oznaczony nr porządkowym 2) jest położony ok. 2 m od tej ulicy. Nadto działka nr 1 jest położona pomiędzy ul. [...] a ul. [...] (oznaczona na rysunku planu symbolem 4KDp – droga powiatowa, zbiorcza) i dlatego nie jest uzasadnione i racjonalne zastosowanie dopuszczalnego przez plan miejscowy zwężenia ul. [...] na tym odcinku (co zostało podniesione w zażaleniu). Stwierdziło też SKO, że brak zawiadomienia stron o możliwości wynikającej z art. 10 § 1 Kpa, nie miał istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Strony wiedziały bowiem o toczącym się z urzędu postępowaniu w przedmiocie podziału ich nieruchomości już od 2010 r., a przed wydaniem zaskarżonego postanowienia miały zapewnioną możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wniosków i uwag. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie SKO w C., skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła, że postanowienie SKO zostało wydane z naruszeniem: art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego bezzasadne zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy powinien wydać orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa lub art. 138 § 2 kpa, art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu zażaleniowym, w tym w szczególności zapoznania się i ustosunkowania do pisma Wójta Gminy z [...]r., art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Nadto zarzuciła skarżąca, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o błędne ustalenia faktyczne oraz w jego uzasadnieniu pominięto okoliczności świadczące o możliwości zastosowania rozwiązań umożliwiających zwężenie drogi w rejonie jej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podkreślono wagę naruszenia przez organy obu instancji treści art. 10 kpa oraz naruszenia przez organ pierwszej instancji obowiązku sporządzenia uzasadnienia swojego postanowienia. Zaakcentowano, że strona nie miała możliwości ustosunkowania się do pisma Wójta Gminy M. z dnia [...]r., które nie zostało jej doręczone, a którego treść SKO uznało za istotną. Motywując zarzut poczynienia błędnych ustaleń faktycznych skarżąca zarzuciła, iż twierdzenie o umiejscowieniu budynku położonego przy ul. [...] nr 2 w odległości 2 metrów od tej ulicy, nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości. Zdaniem skarżącej organy nie przeanalizowały też sprawy pod kątem możliwości wydzielenia w przyszłości z powstałej działki nr 1/2 nowej działki spełniającej kryteria działki budowlanej. Zdaniem skarżącej pod poszerzenie drogi nie wzięto działek po jej północnej stronie aby uniknąć potrzeby zapłacenia z tego tytułu wyższych odszkodowań. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo stwierdził, że na treść zaskarżonego postanowienia nie miała wpływu treść wymienionego w skardze pisma Wójta Gminy M. z dnia [...]r. w sytuacji, gdy podstawą wydanego rozstrzygnięcia było stwierdzenie zgodności proponowanego podziału z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada zdaniem Sądu obowiązującemu prawu, chociaż zostało wydane z naruszeniem treści art. 10 § 1 kpa. Naruszenie to nie mogło mieć bowiem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, istotnego wpływu na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozostaje poza sporem, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku prowadzonego z urzędu postępowania podziałowego działki nr 1 stanowiącej współwłasność małżonków B. i C. P. celem realizacji celu publicznego polegającego na poszerzeniu drogi gminnej nr 1stanowiącej ul. [...] w M., tj. celu wymienionego w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszczęcie takiego postępowania z urzędu jest zatem dopuszczalne zgodnie z treścią art. 97 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, gdy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on z ustaleniami tego planu zgodny. Z jednoznacznego brzmienia art. 93 ust 4 i 5 omawianej ustawy wynika, że zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje w formie postanowienia wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a więc organ, który zgodnie z art. 96 ust. 1 jest jednocześnie organem wydającym decyzję o zatwierdzeniu podziału. W postanowieniu opiniującym proponowany podział nieruchomości rozstrzygana jest zatem wyłącznie kwestia zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, jako aktu powszechnie obowiązującego prawa miejscowego. Oceniając pod tym kątem postanowienia organów obu instancji należy stwierdzić, że nie naruszają one treści w/w przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy wynika bowiem, że mająca powstać w wyniku podziału działki nr 1 działka nr 1/1 o powierzchni ok. 198 m2 (przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej – ul. [...]) położona jest w strefie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. obejmującego obszar położony w miejscowości M. – tereny położone na wschód od drogi wojewódzkiej 1, uchwalonego uchwałą Rady Gminy M. nr [...]z dnia [...]r., oznaczonej w tym planie symbolem 4KDd z przeznaczeniem pod drogę gminną dojazdową. Zgodnie z tym planem dla drogi tej (4KDd) wymagane jest poszerzenie pasów drogowych do szerokości ok. 8 m, z dopuszczeniem zwężeń na terenach zainwestowanych i przebudowa dróg. W świetle treści tego planu opinia co do proponowanego podziału działki skarżącej mogłaby być negatywna tylko wtedy, gdyby mająca powstać w przyszłości z uwzględnieniem wyodrębnionej z nieruchomości skarżącej działki nr 1/1 droga miała szerokość większą niż 8 m, względnie gdyby granice tej działki wykroczyły poza granice jednostki strukturalnej planu oznaczonej symbolem 4KDd, co z akt nie wynika i nie było również przez skarżącą podnoszone. Na etapie postępowania polegającego na opiniowaniu projektowanego podziału działki nr 1 z planem miejscowym nie jest zaś możliwe kwestionowanie zapisu treści obowiązującego planu zagospodarowania, a do tego sprowadza się co do meritum sprzeciw skarżącej. Jak już bowiem stwierdzono, obowiązujący plan zagospodarowania jest jako akt prawa miejscowego aktem prawa powszechnie obowiązującego, którym organy orzekające były związane. W omawianym postępowaniu organy te nie mogły zatem uwzględnić stanowiska skarżącej, że ul. [...] powinna być poszerzona również kosztem nieruchomości położonych po jej północnej stronie skoro takiej możliwości nie przewidziano w obowiązującym planie miejscowym i to niezależnie od tego dlaczego właśnie takiej treści plan został uchwalony. Nie ma też w sprawie znaczenia czy przy takim usytuowaniu przebiegu drogi 4KDd będzie istniała możliwość wydzielenia z pozostałej części działki skarżącej, tj. działki nr 1/2 dodatkowej działki budowlanej, co podnosi się w skardze (wcześniej ten zarzut nie był formułowany). Ewentualna przeszkoda w tym względzie nie będzie bowiem następstwem dokonanego w przyszłości wydzielenia działki nr 1/1 pod poszerzenie drogi ale następstwem obowiązujących zapisów planu, przesądzających o szerokości drogi 4KDd oraz o obowiązujących liniach zabudowy i o minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Zdaniem Sądu o niezgodności proponowanego podziału działek skarżącej z obowiązującym planem zagospodarowania nie może przesądzać również ta część treści tego planu, która mówi o dopuszczeniu zwężeń dla dróg 4KDd na terenach zainwestowanych. O takim zainwestowaniu w odniesieniu do działki skarżącej (a tak należy rozumieć ten zapis planu) trudno bowiem mówić w sytuacji, gdy po wydzieleniu działki nr 1/1 o szerokości około 6 m, budynek mieszkalny skarżącej będzie położony od południowej granicy tej działki w odległości około 25 m. Najprawdopodobniej właśnie z uwagi na takie zainwestowanie tej działki oraz innych działek po stronie południowej ul. [...], a nadto z uwagi na bardzo blisko położone od tej ulicy zabudowania na działce po przeciwnej stronie tej ulicy (od strony północnej) przewidziano w obowiązującym planie jej poszerzenie kosztem działek po jej stronie południowej. Motywy takiej treści obowiązującego planu zagospodarowania pozostają przy tym poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie, nawet gdyby teoretycznie przyjąć za skarżącą, że powodem takiej treści planu jest chęć ograniczenia przez Gminę M. roszczeń odszkodowawczych (co byłoby ewentualnie uzasadnione gdyby pod drogę miały być przejęte nieruchomości faktycznie w tej części zabudowane, która to sytuacja z akt nie wynika). Nadto należy podzielić stanowisko SKO, że przeciwko ewentualnemu zwężeniu drogi 4KDd na odcinku działki skarżącej przemawia okoliczność, że zwężenie to miałoby miejsce przy skrzyżowaniu tej drogi z drogą powiatową – ul. [...]. Z tych wszystkich względów również zdaniem Sądu należało stwierdzić, że proponowany podział działki skarżącej nr 1 jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie odpowiada co do meritum obowiązującemu prawu, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Do odmiennej konkluzji nie mogła, jak już wyżej stwierdzono, doprowadzić okoliczność naruszenia przez SKO treści art. 10 § 1 kpa. Naruszenie to należy przy tym ocenić w okolicznościach niniejszej sprawy jednoznacznie negatywnie w sytuacji, gdy podobnego naruszenia dopuścił się również organ pierwszej instancji, który dodatkowo swoje pismo z dnia [...]r. wyjaśniające zajmowane w sprawie stanowisko doręczył stronom już po wydaniu swojego postanowienia. Nadto w świetle przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie można podważyć stanowiska skarżącej, że przed wydaniem przez SKO zaskarżonego postanowienia nie doręczono współwłaścicielom działki nr 1 pisma Wójta Gminy M. z dnia [...]r., na którego treść w uzasadnieniu tego postanowienia się powołano. Za w pełni zasadny należy uznać też zarzut skarżącej wydania postanowienia organu pierwszej instancji bez uzasadnienia, tj. z naruszeniem treści art. 107 § 4 kpa w zw. z art. 126 kpa i to w sytuacji, gdy na to uchybienie zwrócił już uwagę organ odwoławczy w swoim pierwszym wydanym w tej sprawie postanowieniu z dnia [...]r. Takie postępowanie organów obu instancji narusza zdaniem Sądu również treść art. 8 i 9 kpa i nie powinno być praktykowane. Niemniej jednak te oczywiste naruszenia przepisów postępowania nie mogły mieć zdaniem Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Rozstrzygnięcie sprawy sprowadziło się bowiem do oceny proponowanego podziału z treścią obowiązującego planu zagospodarowania jako przepisów powszechnie obowiązujących. Z treścią tych przepisów skarżąca mogła się zatem zapoznać niezależnie od tego czy znalazły się one w aktach sprawy. Trudności czy też przeszkód w tym względzie skarżąca zresztą nie zgłaszała. Co do zasady skarżąca nie mogła też zgłosić dowodów podważających obowiązujące prawo (plan miejscowy – pomijając okoliczność, gdyby doszło do jego uchylenia lub unieważnienia, która w sprawie nie zachodzi). W konsekwencji naruszenia proceduralne, których dopuściły się organy orzekające nie mogły mieć faktycznego, negatywnego wpływu na rzeczywistą sytuację procesową skarżącej i w konsekwencji na wynik sprawy. Brak jest przy tym również zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem treści art. 15 kpa w sytuacji, gdy z samej osnowy postanowienia organu pierwszej instancji (z uwagi na specyficzność rozstrzygnięcia) oraz z jego części wstępnej wynikały (aczkolwiek w nader lakoniczny sposób) motywy objętego nim rozstrzygnięcia. Trudno zatem przyjąć, że postanowienie to nie rozstrzygało sprawy co do meritum, a tylko wówczas zaskarżone orzeczenie SKO zostałoby wydane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. mw