II SA/Gl 921/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2022 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SKO.V/428/99/2022 w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji grzywny w celu przymuszenia wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SKO.V/428/99/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 17, art. 18, art. 33, art. 34 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm. – dalej u.p.e.a.), po rozpoznaniu zażalenia H. W. (dalej – Skarżąca, Zobowiązana), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy L. (dalej – organ I instancji) z dnia 10 marca 2022 r. nr [...] oddalające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2016 r. nr [...] organ I instancji nałożył na Skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 1.000 zł, a także ustalił opłatę za wydanie rozstrzygnięcia na kwotę 68 zł. Kolegium po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej, postanowieniem z dnia 10 lutego 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Z kolei WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 375/17 oddalił skargę Zobowiązanej na postanowienie Kolegium. Ponadto NSA nie uwzględnił skargi kasacyjnej Zobowiązanej oddalając ją wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3124/17. Następnie organ I instancji wystosował do Skarżącej Upomnienie nr [...] wzywające ją do uiszczenia kwoty 1.091,20 zł (1.000 zł – grzywna, 68 zł – opłata za wydanie postanowienia, 23,20 zł – koszt upomnienia). W dniu 8 listopada 2021 r. Wójt Gminy wydał tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący nieuiszczoną przez Zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 1.000 zł, a także opłatę za wydanie postanowienia (68 zł) oraz koszt upomnienia (23,20 zł). Dokument ten w dniu 12 listopada 2021 r. został przekazany Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Z. . Pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. Skarżąca wniosła zarzuty w trybie art. 33 § 1 u.p.e.a., które skierowała do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. . Stwierdziła w nich, że grzywna w celu przymuszenia została nałożona bezprawnie. Wyraziła stanowisko, że działanie to ma służyć "wyłudzeniu gruntu przez Urząd Gminy L. i kopanie rowów" na jej działce. W dalszej ich części dowodzi, że obowiązek, którego dotyczy grzywna, jest bezprawny i nieuzasadniony. Pismem z dnia 8 grudnia 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego, działając na podstawie art. 34 k.p.a., przekazał powyższe zarzuty do rozpoznania organowi I instancji. Poinformował nim także, że w dniu 23 listopada 2021 r. dokonał zajęcia świadczenia emerytalno-rentowego Zobowiązanej, które w dniu 8 grudnia 2021 r. zostało wstrzymane. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2021 r. Wójt Gminy oddalił zarzuty Skarżącej w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. W wyniku złożonego zażalenia przez Zobowiązaną, Kolegium postanowieniem kasatoryjnym z dnia 10 lutego 2022 r. nr SKO.V/428/23/2022 zobligował organ I instancji do analizy zarzutów Skarżącej w odniesieniu do enumeratywnego katalogu podstaw do ich wniesienia, określonego w art. 33 § 2 u.p.e.a. Wpierw jednak wskazał na potrzebę zbadania, czy zarzuty zostały wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Po ponownym rozpatrzeniu zarzutów Skarżącej, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a., Wójt Gminy postanowieniem z dnia 10 marca 2022 r. po raz kolejny oddalił zarzuty Zobowiązanej w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. W jego uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania, a następnie odniesiono się do każdej podstawy określonej w art. 33 § 2 u.p.e.a. Przede wszystkim podkreślono, że istnieje i jest wymagalny obowiązek wykonania przez Skarżącą rowu odwadniającego, który został na nią nałożony decyzją Kolegium z dnia 14 października 2015 r. nr SKO.V/428/3693/309/15. Wskazano również, że w związku z niewykonaniem wskazanych prac, wymierzono Zobowiązanej grzywnę dla przymuszenia wykonania powyższego obowiązku, co nastąpiło na mocy postanowienia Wójta Gminy z dnia 16 grudnia 2016 r. nr [...]. Wyjaśniono również, że zarzuty zostały wniesione z zachowaniem terminu ustawowego, tj. art. 33 § 5 pkt 2 u.p.e.a. W osobistym zażaleniu z dnia 19 marca 2022 r. Skarżąca zakwestionowała postanowienie organu I instancji domagając się wstrzymania egzekucji administracyjnej. W dalszej jego części zanegowała istnienie obowiązku wykonania urządzeń odwadniających. Natomiast pełnomocnik Zobowiązanej w zażaleniu z dnia 17 marca 2022 r. zarzucił postanowieniu organu I instancji z dnia 10 marca 2022 r. naruszenie: 1) art. 7 w związku z art. 11 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania na jakiej podstawie Strona jest przymuszana do wykonania urządzeń wodnych na nieruchomości, skoro Gmina L. została zobowiązana do rozebrania kanalizacji deszczowej decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 21 lutego 2012 r. znak [...], nadto PGW Wody Polskie stwierdziły, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki Strony nie znajdują się urządzenia melioracji wodnych; brak urządzeń wodnych pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem nałożonym na Stronę; 2) art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania egzekucyjnego ze względu na niewykonalność obowiązku wykonania rowu odwadniającego z uwagi na konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i brak szczegółowego ustalenia przebiegu rowu; 3) art. 119 u.p.e.a. poprzez nałożenie na Stronę grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji gdy zarówno decyzja, jak i tytuł wykonawczy ze względu na niewłaściwe sformułowanie nie nadaje się do wykonania; 4) art. 125 § 1 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie i nieumorzenie grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji gdy organ zmienił środek egzekucyjny na zastępcze wykonanie zobowiązania. Kolegium postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 10 marca 2022 r. W jego motywach organ odwoławczy wyjaśnił, że zażalenie Skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew jej twierdzeniu istnieje obowiązek nałożony decyzją Kolegium z dnia 14 października 2015 r. nr SKO.V/428/3693/309/15, a ponadto nie został on wykonany. Podniesiono również, że niniejsze postępowanie dotyczy zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a., a tym samym nie jest możliwe w jego ramach weryfikowanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania urządzeń odwadniających. Pismem z dnia 18 maja 2022 r. pełnomocnik Skarżącej zwrócił się do Kolegium z pytaniem, czy zostało rozpoznane wniesione przez niego zażalenie na postanowienie Wójta Gminy z dnia 10 marca 2022 r. Wobec nieuwzględnienia przez organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy zażalenia złożonego przez pełnomocnika Zobowiązanej, pismem z dnia 26 maja 2022 r. zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SKO.V/428/99/2022. W skardze z dnia 28 maja 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na postanowienie Kolegium, Strona zażądała jego uchylenia oraz postanowienia go poprzedzającego. W jej uzasadnieniu posłużyła się argumentacją prezentowaną we wcześniejszych pismach procesowych, w tym w zażaleniu. Dodatkowo podniosła, że skoro wcześniej nakładane były na nią grzywny w celu przymuszenia, to nie można po raz kolejny korzystać z tego rodzaju środka. Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022 r. Kolegium zawiesiło postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SKO.V/428/99/2022 do czasu rozpatrzenia przez WSA w Gliwicach skargi Zobowiązanej na wspomniane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Przedmiotem sprawy są zarzuty, w rozumieniu art. 33 § 1 u.p.e.w., wniesione w postępowaniu egzekucyjnym toczącym się w związku z nieuiszczeniem grzywny nałożonej na Skarżącą w celu przymuszenia jej do realizacji obowiązku polegającego na wykonaniu urządzeń odwadniających. W odpowiedzi na skargę Kolegium podniosło, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, które zaskarżyła Zobowiązana. Przyczyną zainicjowania postępowania nadzwyczajnego – jak wskazano we wspomnianym piśmie - jest nieuwzględnienie przez Kolegium przy rozpatrywaniu sprawy zażalenia wniesionego przez pełnomocnika Skarżącej. W związku z powyższym, wpierw należy rozważyć, czy wszczęcie postępowania nieważnościowego przez organ odwoławczy nie stanowi przeszkody dla prowadzenia postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Wyjaśnienia zatem wymaga to, czy skarga Zobowiązanej została wniesiona przed, czy też po wszczęciu przez Kolegium postępowania w trybie nadzwyczajnym. Zajmując się tym zagadnieniem stwierdzić należy, że datą wniesienia skargi do sądu jest dzień złożenia skargi do organu właściwego, bądź nadania jej w odpowiedniej placówce pocztowej (art. 54 § 1 oraz art. 83 § 3 p.p.s.a.). W kontekście tych uwag, przyjąć należy, że Zobowiązana złożyła skargę w dniu 30 maja 2022 r. Świadczy o tym data stempla pocztowego na kopercie, w której przesłano skargę. Postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte z urzędu. Kodeks nie określa natomiast daty wszczęcia takiego postępowania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 4 marca 1981 r. sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 61 k.p.a.). Postępowanie uznaje się zatem za wszczęte najpóźniej z datą doręczenia którejkolwiek ze stron zawiadomienia o jego wszczęciu (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 69/13, Lex nr 1519420). Powyższe pozwala na stwierdzenie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia 28 kwietnia 2022 r. zostało wszczęte w dniu doręczenia zawiadomienia pełnomocnikowi Skarżącej, tj. 2 czerwca 2022 r. Nastąpiło to więc później niż wniesienie skargi, a tym samym nie zaistniała podstawa z art. 56 p.p.s.a. do zawieszenia postępowania sądowego. W dalszych rozważaniach koniecznym jest przywołanie art. 32 k.p.a. Zgodnie z nim strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zwrócić przy tym należy uwagę, że przepis ten nie ogranicza prawa strony do osobistego udziału w każdym stadium postępowania i przy dokonywaniu każdej czynności, w których strona jest reprezentowana przez pełnomocnika. Zatem - tak jak w niniejszym przypadku - wniesienie zażalenia przez ustanowionego pełnomocnika, nie pozbawia strony prawa do złożenia osobistego środka zaskarżenia. W takim przypadku organ zobligowany jest rozpatrzeć sprawę przy uwzględnieniu obu pism procesowych. Pominięcie przez organ odwoławczy - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy -środka zaskarżenia wniesionego przez pełnomocnika należy traktować w kategoriach naruszenia zasady ogólnej w postaci czynnego udziału strony w postępowaniu, a więc art. 10 w związku z art. 32 k.p.a. Jest to bowiem w rzeczywistości pominięcie pełnomocnika, co jest równoznaczne z pominięciem strony. Faktu tego nie zmienia to, że ustanowienie pełnomocnika w sprawie nie pozbawia strony prawa do osobistego działania we własnym imieniu. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa (zob. postanowienie SN z dnia 9 września 1993 r. sygn. akt III ARN 45/93, OSNC 1994/5 poz. 112). Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno uwzględnić w swych rozważaniach zażalenie wniesione przez pełnomocnika. Uprzednio jednak koniecznym jest zweryfikowanie jego umocowanie do reprezentowania Skarżącej w przedmiotowym postępowaniu. W treści wspomnianego środka zaskarżenia pełnomocnik powołuje się na udzielone mu pełnomocnictwo, które nie zostało do niego załączone. W aktach administracyjnych również brak jest takiego dokumentu. W opisanej powyżej sytuacji uzasadniony jest wniosek, że wyczerpana została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącej uiszczony od skargi wpis w kwocie 100 zł.