II SA/Gl 922/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], działając na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Z. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687), dalej "specustawa drogowa", orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] w Z.". Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący W. W., wskazując, że nie został uznany za stronę postępowania, pomimo że jest właścicielem nieruchomości o numerze ewidencyjnym 1, która to nieruchomość została objęta ww decyzją Starosty [...]. Na dowód twierdzeń przedstawił kserokopię aktów notarialnych z roku [...] oraz z roku [...], a nadto postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]). Wojewoda [...] wezwał skarżącego pismem z dnia [...] r. do dostarczenia oryginałów dokumentów lub ich urzędowo poświadczonych kopii, z których wynikałoby, że posiada tytuł prawny do nieruchomości o numerze ewidencyjnym 1, objętej postępowaniem organu I instancji, zakończonym wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W odpowiedzi skarżący wraz z pismem z dnia [...] r. przesłał: akt notarialny z dnia [...] r., akt notarialny z dnia [...] r., akt notarialny z dnia [...] r., akt notarialny (umowa darowizny) z dnia [...] r., postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] r. o zniesieniu współwłasności nieruchomości 2 i przyznaniu jej na wyłączność W. W. W treści pisma skarżący dowodził, że działka o nr 1 w Z. pierwotnie stanowiła część działki oznaczonej nr ewidencyjnym 2, której również jest właścicielem. Wyodrębnienie geodezyjne obecnie działki 1 jest wynikiem działań władz w latach sześćdziesiątych XX-tego wieku. Zdaniem skarżącego dołączone przez niego dokumenty stanowią dowód, że działka nr 1 historycznie stanowi część działki 2. Fakt, że prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w M. Wydział I Cywilny oddalił wniosek Gminy Z. o zasiedzenie działki 1 potwierdza prawo skarżącego do tej działki. Wojewoda [...] stwierdził, iż załączone dokumenty potwierdzają jedynie w sposób nie budzący wątpliwości prawa W. W. do działki o nr ewidencyjnym 2 i ponownie pismem z dnia [...] r. wystąpił do skarżącego o przedstawienie innych dokumentów umożliwiających uznanie go za stronę postępowania odwoławczego. Skarżący w piśmie z dnia [...] r. (data wpływu [...] r.) odpowiedział, że przedłożone przy poprzednich pismach dokumenty potwierdzają, że jest właścicielem działki nr 1. Podał również, że problem przynależności działki 1 do działki 2 konsultował z biegłymi sądowymi w zakresie geodezji, którzy na podstawie materiałów źródłowych potwierdzili jego stanowisko. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. wystąpił do Referatu Finansowego Urzędu Miasta i Gminy Z. o udostępnienie danych płatnika podatku od nieruchomości dla działki o numerze 1. W odpowiedzi uzyskał informację, że organ podatkowy nie dysponuje danymi dotyczącymi podatnika od nieruchomości dla tej działki. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687), po rozpatrzeniu odwołania W. W. umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewoda uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, albowiem zgodnie z przepisami specustawy drogowej stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oprócz wnioskodawcy są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Jako inne strony tego postępowania należy wskazać podmioty mające interes prawny w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem tj. podmioty posiadające również inne prawa rzeczowe do wnioskowanych nieruchomości. Wojewoda wskazał, że z dołączonego do wniosku inwestora z dnia [...] r. wypisu z ewidencji gruntów dla działek objętych inwestycją, w tym dla działki o nr 1 (stan na dzień [...] r.) wynika, że władającym jest nieistniejący już organ Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Dla przedmiotowej działki brak jest urządzonej księgi wieczystej, a przedstawione przez skarżącego dokumenty dowodzą jedynie, że w przeszłości działki o aktualnych numerach 2 oraz 1 stanowiły część większej nieruchomości należącej do rodziny W. Wojewoda wskazał również, że postanowienie Sądu Rejonowego w M. stwierdza jedynie, że Gmina nie władała przedmiotową nieruchomością przez okres niezbędny do zasiedzenia. Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. o sygn. akt II SA/Gl 1782/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił powyższą decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej przez niewyjaśnienie jaki jest pełen katalog stron postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nieustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do tej kwestii, a w konsekwencji uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie wniosek o wydanie decyzji wymieniający działki objęte inwestycją wraz z oznaczeniem właścicieli i wypis z rejestru gruntów oraz dokumenty dostarczone przez skarżącego, jednak brak jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego stwierdzić, że organ weryfikował z urzędu aktualność wszystkich danych wskazanych we wniosku oraz zawartych w "wypisie skróconym rejestru gruntów". Nadto organ nie dokonał ustalenia, czy skarżący ma interes prawny, aby występować jako strona postępowania. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że w świetle przedstawionych przez skarżącego dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, że jest właścicielem działki nr 1 objętej inwestycją. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy całkowicie pominął bezsporny w sprawie fakt, że skarżący jest właścicielem działki, która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji i to w sposób, który powoduje, że inwestycja oddziaływuje na jego nieruchomość. Dom należący do skarżącego stoi w granicy działki inwestycyjnej, od strony działki drogowej posiada wsyp na węgiel oraz bramę wjazdową. W ścianie budynku stojącego w granicy działki znajdują się otwory okienne. A zatem, ponad wszelką wątpliwość przedmiotowa inwestycja oddziaływuje na nieruchomość skarżącego. Zdaniem Sądu, właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją drogową (przebudową określonej działki) wpłyną na jego sytuację prawną. Skargę kasacyjną Wojewody [...] oddalono na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2569/14. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wadliwa jest decyzja organu odwoławczego, gdyż W. W. ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Niezależnie bowiem od tego, czy W. W. udowodnił, że przysługuje mu prawo własności działki nr 1, to jest właścicielem działki nr 2 graniczącej z terenem inwestycji drogowej. Już samo prawo własności działki nr 2, która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji daje mu w okolicznościach tej sprawy, przymiot strony. Kwestie dotyczące usytuowania budynku, będącego jego własnością w granicy przy realizowanej drodze publicznej, okien od strony tej drogi, uciążliwości związanej z hałasem, powodują, że można uznać, iż będzie on narażony na znoszenie uciążliwości związanych z wybudowaniem drogi i będzie ograniczony w wykonywaniu swojego prawa własności na skutek wybudowania tej drogi. Te okoliczności dają już status strony w przedmiotowym postępowaniu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy zaskarżoną decyzją organ odwoławczy powtórnie umorzył postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 kpa). Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ II instancji podał, że w oparciu o aktualne odpisy z rejestru gruntów i ksiąg wieczystych ustalił, że obecnie właścicielem działki nr 2 jest A. P., która jednak na wezwanie organu, nie podtrzymała odwołania, wniesionego przez jej poprzednika prawnego (pismo z dnia [...] r.). Zgodnie z wypisem księgi wieczystej nr [...], jako właściciela nieruchomości, objętej inwestycją, wpisano Gminę Z. na podstawie decyzji organu I instancji, a jako poprzedniego właściciela wpisano A. i B. B. na podstawie umowy darowizny nr [...] z dnia [...] r., dotyczącej działki nr 3 w Z. Zdaniem Wojewody, przedstawione przez odwołującego się dokumenty nie dowodzą jego prawa do działki nr 1. Wbrew jego twierdzeniom, fakt oddalenia wniosku Gminy Z. o zasiedzenie przedmiotowej działki, nie potwierdza jego uprawnień, gdyż w uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w M. podano, że działka ta wchodziła w skład nieruchomości poprzedników prawnych odwołującego się bądź małżeństwa B. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości odbywa się zaś na podstawie księgi wieczystej. Zatem kwestię własności przedmiotowej nieruchomości skarżący winien dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym. W konsekwencji, wobec zbycia działki nr 2 oraz niewykazania tytułu prawnego do działki nr 1, objętej inwestycją, organ odwoławczy dopatrzył się podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. W skardze do sądu administracyjnego W. W. domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa z powodu odmowy uznania go za stronę postępowania, - art. 6, 7, 8 i 77 § 1 w zw. z art. 11 c specustawy drogowej poprzez błędne przyjęcie, że poprzednimi właścicielami nieruchomości nr 1, byli A. i B. B., którzy w istocie na podstawie umowy darowizny z [...] r. nabyli działkę nr 3 oraz pominięcia przedstawionych przez niego dokumentów, potwierdzających jego tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości, - art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionych przez niego dokumentów urzędowych, - art. 15 kpa poprzez niezbadanie sprawy merytorycznie w całości i niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny przymiotu strony. Skarżący zarzucił, że skoro w świetle postanowienia Sądu Rejonowego w M. o oddaleniu wniosku Gminy Z. o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, jest oczywiste, że zapis w ewidencji gruntów nie odpowiada prawdzie, organ odwoławczy winien ewentualnie powołać biegłego geodetę i zlecić mu wykonanie mapy do celów prawnych w oparciu o przedłożone przez niego dokumenty. Obowiązek ustalenia kręgu stron obciąża bowiem organy administracji, co wynika z wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 2569/14. Zdaniem skarżącego, założona na skutek późniejszego wniosku księga wieczysta, na którą powołał się organ odwoławczy, obejmuje dwie odrębne graniczące się nieruchomości, objęte decyzją organu I instancji. Z faktu, że poprzednimi właścicielami jednej z dwóch tych nieruchomości byli małżonkowie B., nie wynika zaś, że skarżący nie był przed wywłaszczeniem właścicielem drugiej nieruchomości. Skarżący podtrzymał stanowisko, że działka nr 1, powstała z podziału działki nr 2. Wynika to z prostej operacji arytmetycznej polegającej na przeliczeniu powierzchni już posiadanej przez jego poprzedników prawnych oraz uwzględnienia powierzchni kolejno nabytej nieruchomości oraz porównania z powierzchnią działki nabytej przez poprzedników prawnych małżonków B. Nadto, przedłożone dokumenty dowodzą, że obie nieruchomości graniczyły ze sobą, co oznacza, że działka 1, powstała z działki nr 2. Zawierając umowę darowizny co do działki nr 2, obie strony umowy nie miały świadomości, że jej nieogrodzona część została w latach 60-tych ub. wieku uznana za odrębną nieruchomość. Gdyby nawet uznać, że umowa darowizny nie obejmowała tej działki, to skarżący byłby jej współwłaścicielem z racji dziedziczenia po ojcu i ciotce. Nadto, skarżący zarzucił zlekceważenie wytycznych Sądu co do dalszego postępowania oraz niestaranność uzasadnienia zaskarżonej decyzji polegającej na omyłkach pisarskich. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej skarżący okazał dokumentację geodezyjną z [...] r., na której uwidoczniono przedmiotową działkę i oświadczył, że nie dysponuje dokumentacją, z której wynikałoby, że jej wydzielenie nastąpiło z jego nieruchomości. Podał, że nie wniósł sprawy cywilnej o ustalenie jej własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie uchybił regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności też, przy ponownym rozpoznaniu odwołania, wniesionego przez skarżącego, organ ten nie naruszył wskazań co do dalszego toku postępowania, wynikających z przywołanych wyżej wyroków. Istotny też jest fakt, że doszło do zmiany okoliczności sprawy bowiem skarżący aktem notarialnym z dnia [...] r. zbył w drodze umowy sprzedaży nieruchomość, stanowiącą działkę nr 2 na rzecz A. P., która pismem z dnia [...] r. oświadczyła, że nie podtrzymuje odwołania, wniesionego przez skarżącego jako jej poprzedniego właściciela. Stąd też dla oceny statusu strony istotne było jedynie zbadanie, czy skarżący legitymuje się prawnorzeczowym tytułem do nieruchomości, stanowiącej działkę nr 1, zajętą pod sporną inwestycję drogową. Zdaniem składu orzekającego, nie naruszając reguł procedury administracyjnej i uzupełniając materiał dowodowy o aktualne wypisy z ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych (zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1782/13) organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że przedłożone przez skarżącego dokumenty wymienione w motywach zaskarżonej decyzji, a wyżej podane, nie stanowią dowodu, że skarżący był właścicielem przedmiotowej działki. Organ odwoławczy wskazał też przyczyny, na których oparł stanowisko, wypełniając wymogi uzasadnienia decyzji z art. 107 § 1 i 3 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w niniejszej sprawie nie chodzi o odmowę wiarygodności przedłożonym przez niego dokumentom w postaci aktów notarialnych i orzeczeń sądów z uzasadnieniami, lecz o ocenę ich skutków prawnych. Wbrew zarzutom skargi, uchylając poprzednią decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał na potrzebę powołania biegłego z zakresu geodezji celem weryfikacji przedłożonych przez skarżącego dokumentów. Zalecenie takie nie wynika też z motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wręcz przeciwnie, tut. Sąd stwierdził, że organ winien odnieść się do złożonych przez skarżącego dokumentów. Jeżeli zaś intencją skarżącego jest dochodzenie odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość, to winien tego dochodzić w ramach odrębnego postępowania. Z kolei właściwym postępowaniem do ustalenia własności spornej nieruchomości jest postępowanie o ustalenie prowadzone przed sądem powszechnym (vide str. 11 uzasadnienia wyroku). Takie stanowisko wynika zaś z istoty uproszczonej procedury na gruncie specustawy drogowej i faktu, że decyzją można objąć także nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zdaniem składu orzekającego, taki przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie. Ustalenie stanu prawnego spornej nieruchomości (jej właściciela), nie jest możliwe na podstawie przedłożonych przez skarżącego dokumentów, ani też materiałów zebranych w toku postępowania przez organy administracji. Rozstrzygnięcie sporu na tym tle wykracza poza ramy uproszczonej procedury realizacji inwestycji drogowych (art. 11 d ust. 7 i 8 specustawy drogowej, wyżej powołanej, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1496). Co więcej, trafnie zauważył organ odwoławczy, że sporu na tle własności przedmiotowej nieruchomości nie rozstrzygnięto na etapie postępowania o jej zasiedzenie z wniosku Gminy Z. Z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r., sygn. akt [...] wynika wprost, że ustalona na potrzeby tego postępowania granica przedmiotowej działki przebiega po murze budynku skarżącego, a pierwotnie działka ta wchodziła w skład nieruchomości któregoś z poprzedników prawnych skarżącego, bądź małżonków B. (str. 2 uzasadnienia). Oczywiście, można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że postanowienie Sądu Rejonowego w M. oddalające wniosek Gminy o zasiedzenie spornej działki, podważa zapis w ewidencji gruntów o jej władaniu przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Jednak nie przesądza to w żaden sposób tytułu prawnego skarżącego. Wbrew jego twierdzeniom, analiza treści wszystkich aktów notarialnych i sumowanie powierzchni działek nie daje podstaw do ferowania wniosku, że skoro małżonkowie B. nabyli w [...] r. działkę nr 3 o pow. 797 m², to przedmiotowa działka nie mogła zostać wydzielona z nieruchomości ich poprzedników prawnych. Z treści aktu notarialnego z [...] r., uzyskanego przez organ odwoławczy wynika bowiem, że działka nr 3 wchodziła w skład większej nieruchomości, składającej się także z działki nr 4 o łącznej pow. 1 ha 3621 m². Tymczasem działka nr 2 miała powierzchnię 1347 m² (przedmiotowa działka – 184 m²). Nie przesądza też stanu prawnego podanie w aktach notarialnych różnych nazw miejscowości położenia sąsiednich nieruchomości. Sporna działka nie była też przedmiotem umowy darowizny, na mocy której skarżący nabył udział wynoszący 2/3 nieruchomości, stanowiącej działkę nr 2. Gdyby tak było, to zbywając nieruchomość w toku niniejszego postępowania na rzecz A. P., sprzedałby również przedmiotową działkę, stanowiącą jego własność w wyniku zniesienia współwłasności. Oczywiste jest, że na użytek tego postępowania zgromadzono mapy geodezyjne, obrazujące granice nieruchomości. Skarżący w żaden sposób nie wykazał też, aby był spadkobiercą po osobach, wymienionych w przedłożonych przez niego aktach notarialnych. Dokumenty te nie operują bowiem oznaczeniami geodezyjnymi działek. Skarżący nie legitymuje się też postanowieniami sądu powszechnego o nabyciu spadku po osobach, wymienionych w aktach notarialnych, czego wymaga art. 11 f ust. 5 specustawy drogowej. W tym stanie rzeczy nie naruszając reguł swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), prawidłowo organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego stwierdził, że skarżący nie wykazał tytułu prawnego do przedmiotowej działki. Tym samym nie jest stroną niniejszego postępowania, gdyż nie został ujawniony jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej, ani ewidencji gruntów. Zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do twierdzenia, że przedmiotowa działka stanowiła część większej nieruchomości, do której skarżący nabyłby tytuł prawny w drodze dziedziczenia, czy darowizny. Z uwagi na treść art. 11 d ust. 7 i 8 i art. 11 f ust. 5 specustawy drogowej, ustalenie stanu prawnego przedmiotowej działki wykracza poza ramy uproszczonej procedury administracyjnej. Zarzucane w skardze omyłki pisarskie co do nazwisk osób uczestniczących w umowach cywilnoprawnych, nie stanowią zaś istotnego naruszenia, gdyż nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Z tych względów, nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.