II SA/Gl 923/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni "A" w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w S. obowiązek wykonania ścianki murowanej jednowarstwowej z bloków EMD 12P+W grubości 12 cm dzielącej lokale mieszkalne nr "1" i "2" zgodnie z "Opinią w sprawie ściany działowej w mieszkaniu przy ul. [...]w S." autorstwa pracowników Katedry Procesów Budowlanych Wydziału Budownictwa Politechniki [...] w G. Przedmiotowa ścianka miała zostać wykonana w miejsce istniejącej ścianki składającej się z 3 warstw: ścianki z płyt gipsowo – kartonowych z rdzeniem papierowym typu plaster pszczeli grubości 50 mm, pustki powietrznej grubości 35 mm oraz wykonanej w warunkach samowoli budowlanej ścianki z bloczków z betonu komórkowego grubości 75 mm. PINB określił także termin wykonania nałożonego obowiązku na dzień [...]r. W podstawie prawnej orzeczenia PINB wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w wz. Z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 19194 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ). W uzasadnieniu zaś podał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w związku z pismem S. L. z dnia [...]r. w którym poinformował on, że pracownicy S.M. "A" wykonali w jego lokalu mieszkalnym nr "2" ściankę z bloczków typu [...] w miejsce wcześniej istniejącej ścianki typu [...]. Ścianka ta, jak wskazano w dołączonej do pisma ekspertyzie technicznej autorstwa rzeczoznawcy budowlanego Z. K., została wykonana niezgodnie ze sztuką budowlaną i nie zapewniała właściwej izolacji akustycznej. Decyzją nr [...], z dnia [...]r., PINB w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał S.M. "A" usunięcie nieprawidłowości związanych z wykonaną ścianką działową zgodnie z ekspertyzą Z. K. stanowiącą załącznik do tego orzeczenia. Decyzja ta następnie została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej [...]WINB) z dnia [...]r., znak: [...] i uzyskała walor ostateczności. Z uwagi na niewykonanie przez Spółdzielnię w nakazanym terminie nałożonych obowiązków PINB wszczął wobec zobowiązanej postępowanie egzekucyjne nakładając na nią grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł. Skargę S.M. "A" na postanowienie [...]WINB z dnia [...]r. utrzymujące w mocy to postanowienie organu egzekucyjnego oddalił zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 397/06. Następnie organ podał, że w związku z odmową udostępnienia lokalu mieszkalnego przez małżonków L. w celu wykonania nakazanych robót budowlanych Spółdzielnia "A" wystąpiła do Sądu Rejonowego w S. celem wyegzekwowania tego obowiązku. Wyrokiem z dnia [...]r., sygn. akt [...], Sąd ten nakazał pozwanym małżonkom J. i S. L. udostępnienie przedmiotowego lokalu mieszkalnego S.M. "A", a apelacja od tego wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r. , sygn. akt [...] W związku z niewykonaniem nakazu zawartego w tym wyroku Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z dnia [...]r. , sygn. akt [...], nałożył też grzywny na dłużników. J. I S. L. złożyli następnie wniosek do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...]r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji [...]WINB z dnia [...]r. Decyzją GINB z dnia [...]r., znak: [...], organ ten stwierdził zaś w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność obu tych orzeczeń jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W następstwie tego PINB umorzył postepowanie w przedmiotowej sprawie decyzją nr [...], z dnia [...]. W wyniku odwołania wniesionego przez J. i S. L. decyzją z dnia [...]r., znak: [...],[...]WINB uchylił jednak tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w tym po zapoznaniu się z przedłożoną przez małżonków L. opinią sporządzoną przez pracowników naukowych Politechniki [...] PINB uznał, że w sprawie zaistniała podstawa do przeprowadzenia postepowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnie wykonanych przez S.M. "A" robót budowlanych w [...]roku. Odwołanie od tej decyzji wnieśli: J. M. dysponujący spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego nr "1" w budynku przy ul. [...] w S. ( pismo z dnia [...]r. ), J. L. i S. L. właściciele wydzielonego w tym budynku samodzielnego lokalu mieszkalnego nr "2" ( pismo z dnia [...]r. ) oraz S.M. "A" w S. ( pismo z dnia [...]r.). Decyzją z dnia [...]r., znak: [...][...]WINB po rozpatrzeniu odwołań J. M. oraz J. i S. L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko zajęte we wcześniejszej decyzji z dnia [...]r., że przedmiotowej sprawie należało prowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. W realiach sprawy bezsporne bowiem było, że ścianka działowa między lokalami mieszkalnymi nr "1" i "2" w budynku przy ul. [...] w S. została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach. Dalej organ wskazał, że opinia autorstwa pracowników naukowych Politechniki [...] w oparciu, o którą należało zrealizować nakazane decyzją PINB roboty budowlane została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz jest spójna i logiczna. W ocenie organu na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podniesione w odwołaniach od tej decyzji wniesionych przez J. M. oraz małżonków L. Pismem z dnia [...]r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w S., zastępowana przez radcę prawnego M. S., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi Spółdzielnia podała, że z treści doręczonej jej w dniu [...]r. decyzji [...]WINB z dnia [...]r. nie wynikało aby wniesione przez jej Prezesa Zarządu odwołanie od decyzji PINB nr [...] z dnia [...]r. zostało rozpatrzone. Spółdzielnia dodała, że jej pracownicy kontaktowali się z Wojewódzkim Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w K. i uzyskali telefoniczną informację, że sprawa wniesionego przez nich odwołania jest w toku. W tym stanie rzeczy władze Spółdzielni były przekonane, że decyzja z dnia [...]r. zostanie uchylona w trybie nadzwyczajnym. Tymczasem pismem z dnia [...]r. [...]WINB poinformował Spółdzielnię, że jej odwołanie wpłynęło do organu w dniu [...] r., a zatem już po wydaniu przez ten organ decyzji z dnia [...]r. i z tego powodu nie mogło ono zostać rozpatrzone w toku postępowania odwoławczego. [...]WINB poinformował jednocześnie S.M. "A", że termin do wniesienia skargi na przedmiotową decyzję rozpoczął swój bieg z dniem jej doręczenia , a zatem w dniu [...]r. Organ poinformował jednocześnie Spółdzielnię, że może ona złożyć wniosek o wznowienie postepowania odwoławczego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakowoż w jego przekonaniu wniosek taki byłby nieuzasadniony, bowiem złożyła ona odwołanie, a decyzja [...]WINB została jej skutecznie doręczona. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 923/13, WSA w Gliwicach przywrócił S.M. "A" w S. termin do wniesienia skargi. W skardze Spółdzielnia zarzuciła, że decyzja [...]WINB z dnia [...]r. została wydana z naruszeniem przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego bowiem nie wskazano w niej, na jakiej podstawie organ ten uznał wcześniej wykonane przez nią prace jako samowolę budowlaną i jakie przepisy wymagały uzyskania "zgody" organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie w [...] r. przedmiotowej ścianki działowej. W przekonaniu skarżącej nierealny był też wskazany w decyzji termin wykonania nakazanych robót budowlanych ([...]r.), a to z uwagi na brak zgody J. M. mieszkającego w lokalu nr "1", a także konieczność zlecenia wykonania prac podmiotom zewnętrznym. Ponadto skarżąca Spółdzielnia zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności w ocenie skarżącej decyzja [...]WINB wydana została z naruszeniem art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i nakazanie wykonania jednowarstwowej ścianki działowej w sytuacji gdy dysponent lokalu nr "1" odmawiał zgody na wbudowanie tej ścianki. Organ pominął także opinię biegłej Z. K. sporządzoną na potrzeby tego postępowania i oparł swoją decyzję na "prywatnej opinii" przedstawionej przez stronę. W związku z tym zdaniem Spółdzielni organ naruszył także art. 84 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego w sytuacji gdy strony, a to J. M. oraz Spółdzielnia kwestionowały wykonanie ścianki działowej w sposób zaproponowany w opinii przedstawionej przez małżonków L. Wreszcie S.M. "A" zarzuciła naruszenie przez [...]WINB przepisów art. 9, art. 10 § 1 , art. 77 § w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego z pominięciem wniesionego przez nią odwołania, przez co nie został jej zapewniony czynny udział w tym postępowaniu oraz nie zostały wyjaśnione podniesione przez nią w odwołaniu wątpliwości co do treści obowiązków nałożonych na Spółdzielnię. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, które nakazywały Sądowi jej uchylenie z uwagi na zaistnienie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania administracyjnego. Wskazać trzeba, że sądy administracyjne z mocy art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) powołane zostały do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dodać należy, że uwzględniając skargę na decyzję, Sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy sąd stwierdza także nieważność całości lub części decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach bądź zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą ku temu przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Analiza powyższych przepisów dowodzi, że w przypadku gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym sąd stwierdzi wystąpienie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145 b § 1 k.p.a. nakazującej wznowienie postępowania administracyjnego wówczas ma on obowiązek uchylenia takiej decyzji pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, gdyż zaistniała w niej przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Stwierdzić przyjdzie, że stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zwrot w każdym stadium postępowania oznacza, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału dotyczy zarówno postępowania przed organem I instancji, jak i etapu postępowania odwoławczego. Dostrzec jednakowoż należy, że naruszenie wskazanego przepisu może wywierać dwojaki skutek z punktu widzenia przeprowadzanej przez sąd kontroli legalności decyzji. W orzecznictwie akceptowane jest powszechnie stanowisko, że sam brak zawiadomienia strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów ( art. 10 § 1 in fine oraz art. 81 k.p.a.), czy niewywiązanie się organu z obowiązku zawiadomienia strony o miejscu i czasie przeprowadzenia poszczególnych dowodów ( art. 79 § 1k.p.a.) stanowi naruszenie procedury administracyjnej, które winno być oceniane z punktu widzenia jego wpływu na wynik sprawy. W przypadku tego rodzaju naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu sąd będzie zobowiązany do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego tylko wówczas, jeżeli naruszenie wskazanych przykładowo przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron ( art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. ). Z odmienną sytuacją mamy do czynienia natomiast wówczas gdy podmiot, któremu przysługiwał przymiot strony postępowania został bez własnej winy pominięty nie tylko w toku poszczególnych czynności procesowych, ale także w ogóle pozbawiono go możliwości czynnego wpływu na istotne ustalenia faktyczne, a także nie dano mu możliwości zaprezentowania własnego stanowiska z punktu widzenia istotnych treści wydanej w sprawie decyzji. W tej drugiej sytuacji na sądzie spoczywa obowiązek stwierdzenia zaistnienia w sprawie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Bez wątpienia z opisaną wyżej sytuacją mamy do czynienia w przypadku pozbawienia strony możliwości skorzystania z prawa do wniesienia odwołania od decyzji I instancji (przy zachowaniu terminu i trybu wskazanego w art. 129 k.p.a.) , które zagwarantowane zostało przepisem art. 127 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że naruszenie prawa strony do rozpatrzenia wniesionego przez nią w terminie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej narusza nie tylko rozpatrywaną zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu lecz również wynikającą z art. 15 k.p.a. ale także zagwarantowaną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca S.M. "A" mimo, iż wniosła w terminie i z zachowaniem trybu wynikającego z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji PINB nie doczekała się jednak rozpatrzenia tego odwołania w związku z okolicznościami wskazanymi w piśmie [...]WINB z dnia [...]r. Z tych powodów zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą wydano bez rozpatrzenia odwołania jednej ze stron postępowania podlegała uchyleniu z uwagi na zaistnienie w sprawie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę [...]WINB rozpatrzy zatem i odniesie się w pisemnym uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach nie tylko J. M. oraz J. i S. L., ale także, a może przede wszystkim S.M. "A". W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania obejmujących zwrot wpisu od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).