II SA/Gl 923/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. M. (M.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 8 maja 2024 r. nr WINB-WOA.7721.327.2024.TA w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 17 lipca 2023 roku, nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1, 49e pkt 1 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej jako: "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] nakazał Inwestorowi P. M. (dalej: strona, skarżący) rozbiórkę wiaty konstrukcji stalowej o pow. ok. 84 m2, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w Z.. W uzasadnieniu wskazano m. in., że na nieruchomości jw. zlokalizowana jest w części południowo-zachodniej wiata. Składa się ona z dwóch boksów. Elementami konstrukcyjnymi są kratownice wsparte na słupach stalowych posadowionych na blokach betonowych, przykrycie dachu wiaty stanowi blacha stalowa trapezowa. Obiekt z trzech stron obudowany jest blachą stalową. Wiata podzielona jest na dwie części poprzez słupy wsparte na blokach betonowych. Wymiary to ok. 8,40 m x 10 m, co daje powierzchnię 84 m2. Odległość wiaty od działki sąsiedniej wynosi ok. 1 m. Konstrukcja została wykonana w okresie 2018-2021. W jednym z boksów znajduje się samochód ciężarowy z przyczepą, w drugim boksie przyczepa. Ustalono również, że inwestorem był właściciel działki jw. Budowa obiektu wymagała pozwolenia na budowę, którego nie uzyskano. PINB stwierdził, że do dnia wydania decyzji nie wpłynęły do organu dokumenty legalizacyjne, o które zwracano się. Odwołanie wniosła ww. strona, zarzucając naruszenie art. 48 ust.1, 49e pkt 1 p.b., art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 9, 10, 11, 77, 80 k.p.a. Wskazano m. in., że Inwestor prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 10 ha (łącznie z powierzchnią dzierżawioną), na których uprawia głównie zboża i rzepak. Akta sprawy prowadzonej przez PINB zawierają decyzje Starosty [...] z dnia 15 lutego 2013 r., z dnia 6 lutego 2014 r. i z dnia 4 maja 2015 r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej na działce jw., wraz z budynkiem gospodarczym. Z uwagi na status inwestora jako rolnika, w sprawie mają zastosowanie wyłączenia od uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2. Ponadto decyzja o pozwoleniu na budowę zezwalała na posadowienie wolnostojącego budynku gospodarczego, co czyni również z tego powodu zastosowaną przez organ nadzoru budowlanego I instancji podstawę prawną zaskarżonej decyzji, tj. art. 48 p.b., niewłaściwą. Decyzją z dnia 8 maja 2024 r., nr WINB.WOA.7721.327.2023.AJ/TA (po sprostowaniu omyłki), Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W treści uzasadnienia organ II instancji podkreślił m. in., że okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej. Przedmiotowa wiata została wybudowana bez pozwolenia na budowę oraz bez dokonania zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, nie zostały bowiem spełnione przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b. W dniu 3 czerwca 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 maja 2023 r. nowelizująca przepisu ustawy – Prawo budowlane. Zmiany miały na celu usprawnienie i przyśpieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego, w którym uczestniczą rolnicy. Postępowanie w sprawie budowy przedmiotowej wiaty wszczęte zostało w dniu 13 października 2022 roku, tj. przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej - 3 czerwca 2023 roku, i nie zostało zakończone przed tą datą. Stąd na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znalazły przepisy dotychczasowe. PINB postanowieniem z dnia 17 listopada 2022 roku wstrzymał roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją, jednoczenie informując inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Pouczono, że w przypadku niezłożenia takiego wniosku w wymaganym terminie, zostanie wydana decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego na podstawie art. 49e p.b. Przedmiotowe postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone stronie w dniu 28 listopada 2022 roku, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Inwestor w zakreślonym terminie nie złożył wymaganej dokumentacji. Strona złożyła skargę na ww. decyzję, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in.: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b., poprzez jego niezastosowanie, jako właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem zrealizowana wiata na cele związane z produkcją rolną nie jest objęta reglamentacją prawa administracyjnego, a więc prowadzone postępowanie jest bezzasadne; - art. 49e pkt 1 w związku z art. 48 ust. 1 i art. 52 p.b., poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie w rozstrzyganej sprawie oraz utrzymanie w mocy decyzji PINB, nakazującej rozbiórkę wiaty, pomimo, że nie zaistniały przesłanki do wydania tego orzeczenia, ponieważ nie istniał wymóg uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy w odniesieniu do obiektu znajdującego się na działce skarżącego, tj. wiaty zrealizowanej przez rolnika na cele związane z produkcją rolną; - art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U z 2023 r., poz. 967), poprzez dokonanie wadliwej wykładni przepisów, sprzecznej z zasadami wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tj. nieuwzględnienie faktu, iż inwestor zrealizował wiatę na cele produkcji rolnej; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości i umorzyć postępowanie. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od WINB zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu powtórzono swą argumentację z odwołania. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 28 ust. 1 p.b. "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31." Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa "jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane." Powyższy przepis został dodany do przepisów ustawy – Prawo budowlane z dniem 3 czerwca 2023 r. na mocy ustawy z dnia 9 maja 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. poz. 967 z późn. zm. – dalej: ustawa zmieniająca). W świetle art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej "Do postępowań w sprawie wydania pozwolenia na budowę (...) jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 32 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, (...) wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończonych przed tym dniem decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe." Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że "Do postępowań w sprawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy zmienianej w art. 2, jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 33 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończonych przed tym dniem, stosuje się przepisy dotychczasowe." Powyższe przepisy przejściowe dotyczą zatem postępowań w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, które dokonywane są przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. W niniejszej sprawie inwestycja została zrealizowana wcześniej, a zatem w czasie obowiązywania innych przepisów. Z ww. przepisów przejściowych wynika jednak również, że wolą ustawodawcy było, by nowe zasady obowiązywały odnośnie do inwestycji realizowanych po wejściu w życie ww. nowelizacji. Inwestycje realizowane wcześniej miały podlegać rygorom prawnym dotychczasowym. W szczególności wskazać należy na art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b., w świetle którego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (poprzednio art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b. dotyczący wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki). Budowa obiektu o ustalonych przez organy parametrach wymagała zatem uzyskania pozwolenia na budowę, którego nie uzyskano. Obiekt powstał więc jako samowola budowlana. Nawet według art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b. w obecnym brzmieniu nie spełnia on przesłanki legalności, bowiem rozpiętość jego konstrukcji przekracza 6 m (w zakresie rozumienia "rozpiętości konstrukcji" zob. np. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., II OSK 1069/18, gdzie przyjęto, iż jest to "szerokość obiektu budowlanego" w osiach konstrukcyjnych bez ocieplenia bądź innych okładzin). Brak uzyskania pozwolenia na budowę przez inwestora uprawniał PINB do procedowania w oparciu o art. 48 ust. 1 p.b. i nast. Ocena samowoli dokonywana jest zawsze według przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze naprawczej (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 26 czerwca 2024 r., II SA/Gd 1021/23; wyrok NSA z dnia 19 marca 2024 r., sygn. II OSK 137/23). PINB postanowieniem z dnia 17 listopada 2022 roku wstrzymał roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją (art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.b.), jednoczenie informując inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Pouczono, że w przypadku niezłożenia takiego wniosku w wymaganym terminie, zostanie wydana decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego na podstawie art. 49e p.b. Przedmiotowe postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone stronie w dniu 28 listopada 2022 roku, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Inwestor w zakreślonym terminie nie złożył wymaganej dokumentacji. Legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora i tylko w przypadku spełnienia określonych obowiązków skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki i może zakończyć się np. wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Konsekwencją jednak niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków musiało być wydanie decyzji na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. Odnosząc się do zarzutu naruszenia standardów konstytucyjnych, sformułowanego w uzasadnieniu skargi, wskazać należy, że zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości – można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne, wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej, zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Ustawodawca ma zatem prawo wprowadzać środki reglamentujące zabudowę, ograniczając prawo zabudowy bądź liberalizując przepisy w tym zakresie. Wprowadzanie nowelizacji przepisów samo w sobie nie świadczy o naruszeniu standardów konstytucyjnych, bowiem jest to uprawnienie konstytucyjne władzy ustawodawczej. Skarżącego obowiązywały w dacie realizacji inwestycji dokładnie takie same regulacje jak i innych inwestorów; kierowano do niego takie same obowiązki. Skoro naruszył przepisy ówczesnego Prawa budowlanego, to należało wdrożyć postępowanie naprawcze. Miał możliwość legalizacji obiektu, jednak z niej nie skorzystał. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6-8, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ust. 2 pkt 33, art. 49e pkt 1 w związku z art. 48 ust. 1 i art. 52 p.b., art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, ani też innych przepisów, w tym wyżej przywołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.